Please download to get full document.

View again

of 7
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.

Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans

Category:

Medicine, Science & Technology

Publish on:

Views: 21 | Pages: 7

Extension: PDF | Download: 0

Share
Related documents
Description
Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans mr. A.A. van Gelder en mr. P. Teule * Het Europees toezicht op banken zal de nodige veranderingen met zich meebrengen voor het Nederlandse toezichtmodel.
Transcript
Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans mr. A.A. van Gelder en mr. P. Teule * Het Europees toezicht op banken zal de nodige veranderingen met zich meebrengen voor het Nederlandse toezichtmodel. Vanwege het nationale Twin Peaks-systeem zal niet alleen de nationale prudentiële toezichthouder, De Nederlandsche Bank N.V. (hierna: DNB), maar ook de nationale gedragstoezichthouder, de Stichting Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM), te maken krijgen met de Europese Centrale Bank (hierna: ECB) in Frankfurt. Zoals Merel van Vroonhoven, bestuursvoorzitter van de AFM, aangaf in haar speech ter ere van het tweehonderdjarig bestaan van DNB, is de inbreng van het gedragstoezicht essentieel voor de bankenunie. Zij verwoordde dit als volgt: To reestablish and sustain trust in the financial sector as a whole for the coming decades, I believe there is a strong case to not only intensify prudential supervision but to also foster conduct-ofbusiness supervision. Both on a national and a European level. I strongly believe that the relevance of conductof-business supervision should not be underestimated within the context of the banking union. In deze bijdrage zullen de auteurs stilstaan bij de gevolgen van het Single Supervisory Mechanism (hierna: SSM) voor het gedragstoezicht door de AFM en op de samenwerking door de AFM met zowel de ECB als DNB in het kader van het Twin Peaks-systeem. De auteurs doen dit in twee paragrafen, waarbij in de eerste paragraaf het SSM in relatie tot het gedragstoezicht wordt geschetst en in de tweede paragraaf een aantal mogelijke praktische consequenties voor het gedragstoezicht door de AFM wordt besproken. Daarbij wordt een selectie van de meest opvallende punten belicht. De bijdrage wordt afgesloten met een conclusie. 1. Het SSM in relatie tot het gedragstoezicht van de AFM Hoewel daarover al het nodige geschreven is, zal eerst een korte beschrijving gegeven worden van de werking van het SSM (1.1), zodat vervolgens de impact van het SSM op het gedragstoezicht en daarmee de positie van de AFM in het juiste perspectief geplaatst kan worden (1.2). Afgesloten wordt met een tussenconclusie (1.3). 1.1 Korte introductie van het SSM Het SSM zal uitgevoerd worden door de ECB, in samenwerking met nationale bevoegde autoriteiten (national competent authorities) en nationale aangewezen autoriteiten. In Nederland is uitsluitend DNB aangewezen als nationale bevoegde autoriteit en nationale aangewezen autoriteit 1 (hierna wordt daarom alleen nog gesproken van nationale bevoegde autoriteit). De SSM-Verordening 2 kent de ECB bepaalde bevoegdheden toe en legt de verantwoordelijkheden vast tussen de ECB en nationale bevoegde toezichthouders binnen het SSM. Een nadere uitwerking van de wijze waarop de ECB en de nationale bevoegde toezichthouders zullen samenwerken wordt gegeven in de SSM-Kaderverordening. 3 In de praktijk zullen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten samenwerken in zogenoemde Joint Supervisory Teams. 4 Het SSM richt zich primair op het prudentiële toezicht op banken in de eurozone. Uit art. 4, derde lid, van de SSM- Verordening volgt dat de ECB alle toepasselijke Uniewetgeving voor het vervullen van haar taken toepast. Voor het prudentieel toezicht op banken gaat het daarbij om de nieuwe Richtlijn kapitaalvereisten of Capital Requirements Directive (hierna: CRD IV) 5, die ziet op banken en bepaalde beleggingsondernemingen, de bijbehorende Verordening kapitaalvereisten of Capital Requirements Regulation (hierna: CRR) 6 en de daaronder hangende bindende technische standaarden en richtsnoeren van de Europese Banken Autoriteit (hierna: EBA). Daarnaast past de ECB, wanneer het gaat om richtlijnen, de nationale wetgeving toe waarbij die richtlijnen zijn omgezet. 7 De Implementatiewet richtlijn en veror- * Annick van Gelder en Pepijn Teule zijn beiden werkzaam bij de afdeling Juridische Zaken van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel en is afgerond voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van het SSM op 4 november Zie art. 2, onderdeel l, van het Besluit uitvoering EU Verordeningen financiële markten. 2. Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, PbEU 2013, L 287/63-89 (SSM-Verordening). 3. Verordening (EU) nr. 468/2014 van de Europese Centrale Bank van 16 april 2014 tot vaststelling van een kader voor samenwerking binnen het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme tussen de Europese Centrale Bank en nationale bevoegde autoriteiten en met nationale aangewezen autoriteiten. 4. In de door de ECB gepubliceerde Guide to Banking Supervision is de samenwerking binnen het SSM nader geconcretiseerd. 5. Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG. 6. Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/ Zie art. 4, derde lid, SSM-Verordening. 462 Tijdschrift voor Financieel Recht Nr. 11 november 2014 Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans dening kapitaalvereisten 8, heeft de nationale Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) verder in lijn gebracht met de CRD IV-vereisten. Ten behoeve van de uitvoering van haar taken kan de ECB gebruik maken van bevoegdheden die aan haar zijn toegekend in de SSM-Verordening 9 en bevoegdheden die de nationale bevoegde autoriteit van de deelnemende lidstaat heeft krachtens het toepasselijke Unierecht. 10 Ingeval de ECB geen eigen bevoegdheden heeft en evenmin bevoegdheden van de nationale bevoegde toezichthouder kan uitoefenen, terwijl de nationale bevoegde autoriteit wel bevoegdheden heeft op grond van nationale wetgeving, kan de ECB de nationale bevoegde autoriteit instrueren om haar nationale bevoegdheden uit te oefenen. 11 In art. 4 van de SSM-Verordening is bepaald welke taken aan de ECB zijn opgedragen. Het gaat daarbij onder meer om het verlenen van vergunningen, het intrekken van vergunningen, het beoordelen van kennisgevingen, verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen, het toezien op de naleving van toepasselijke Uniewetgeving en in de nationale wetgeving geïmplementeerde richtlijnen met betrekking tot prudentiële eisen 12, solide governanceregelingen (waaronder betrouwbaarheids- en geschiktheidseisen aan beleidsbepalers), risicobeheerprocessen, mechanismen voor interne controle, beloningsbeleid en beloningspraktijk en een doeltreffend intern beoordelingsproces van kapitaaltoereikendheid. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken zal verdeeld worden tussen de ECB en de nationale bevoegde toezichthouders. Daarbij geldt het volgende: ten aanzien van significante banken neemt de ECB alle eindbesluiten, al dan niet voorbereid door de nationale bevoegde autoriteit, terwijl het toezicht op minder significante banken zal worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de nationale bevoegde autoriteiten. 13 Op deze onderverdeling gelden twee uitzonderingen: ten aanzien van het verlenen en intrekken van vergunningen en ten aanzien van het beoordelen van kennisgevingen, verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen zal de ECB ook beslissingsbevoegd worden als het gaat om minder significante banken. 14 Uiteindelijk is het echter de ECB die(eind)verantwoordelijk is voor zowel het toezicht op significante banken als het toezicht op minder significante banken. In de SSM-Verordening zijn criteria opgenomen aan de hand waarvan moet worden bepaald welke banken significant of minder significant zijn. 15 Deze criteria zijn nader uitgewerkt in de SSM-Kaderverordening. Significante banken zijn doorgaans de grotere banken met een bepaalde omvang en omzet. Daarnaast kan de ECB op eigen initiatief bepalen dat een bank als significant moet worden beschouwd en hiermee rechtstreeks onder haar toezicht komt te vallen. 16 Voorts kan de ECB onder bepaalde voorwaarden bepalen dat een minder significante bank onder haar toezicht komt te staan. 17 De ECB is verantwoordelijk voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het SSM. 18 Ten behoeve van de uitvoering van haar taken en verantwoordelijkheden, zullen de nationale bevoegde autoriteiten bijstand verlenen aan de ECB. 19 Dit geldt in het bijzonder voor het toezicht op significante banken, voor het toezicht op het verlenen en intrekken van vergunningen en ten aanzien van het beoordelen van kennisgevingen, verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen. Deze bijstand kan in voorkomende gevallen bestaan uit het voorbereiden van besluiten voor de ECB, in de vorm van ontwerpbesluiten Gedragstoezicht en de positie van de AFM ten opzichte van het SSM De Raad van Ministers heeft op grond van art. 127, zesde lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) bij verordening (de SSM-Verordening) besloten om aan de ECB specifieke taken op te dragen betreffende het beleid (en de uitvoering van dat beleid) 21 op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht (oftewel het prudentiële toezicht) op banken. Ten gevolge van het gekozen sectorale toezichtsysteem binnen de eurozone is de ECB (exclusief) bevoegd geworden ten aanzien van een aantal onderwerpen die binnen het Nederlandse toezichtsysteem onder de verantwoordelijkheid van twee toezichthouders vallen: DNB en de AFM. Om na te gaan wat de positie van de AFM is ten opzichte van het SSM, zal de reikwijdte van de aan de ECB opgedragen taken beoordeeld moeten worden. Om deze beoordeling te maken wordt ten behoeve van de leesbaarheid eerst kort ingegaan op de afbakening van taken tussen de AFM en DNB. Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt met de taken die binnen het SSM aan de ECB zijn opgedragen Bankentoezicht in Nederland: prudentieel toezicht en gedragstoezicht Ingevolge het nationale Twin Peaks-systeem zijn in de Wft omschrijvingen gegeven van wat in Nederland wordt verstaan onder prudentieel toezicht en gedragstoezicht. Prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële on- 8. Kamerstukken II 2013/14, , nr Zie de art. 10 tot en met 12 SSM-Verordening. 10. Zie art. 9, eerste lid, eerste alinea, SSM-Verordening. 11. Voor zover dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de aan de ECB opgedragen taken. Zie art. 9, eerste lid, derde alinea, SSM-Verordening. 12. Als omschreven in art. 4, eerste lid, onder d, SSM-Verordening. 13. Zie art. 6, vierde lid, SSM-Verordening. 14. Zie art. 6, vierde lid, SSM-Verordening. Voor Nederland zijn aangemerkt als significante bank: ING Bank, ABN Amro, Rabobank, SNS Bank, de Nederlandse Waterschapsbank (NWB), BNG Bank en RBS. De ECB heeft op 4 september jl. een definitieve lijst van significante en minder significante instellingen en groepen gepubliceerd, zie: 228c6b. 15. Zie art. 6, vierde lid, SSM-Verordening. 16. Zie art. 6, vierde lid, SSM-Verordening. 17. Zie art. 6, vijfde lid, onder b, SSM-Verordening. 18. Zie art. 6, eerste lid, SSM-Verordening. 19. Zie art. 6, derde lid, SSM-Verordening. 20. Zie bijvoorbeeld ten aanzien van vergunningverlening art. 14, tweede lid, SSM-Verordening. 21. Zie uitvoeriger hierover: W.H. Bovenschen, K. Holtring, G.J.S. ter Kuile en L. Wissing, Europees bankentoezicht (SSM). Juridische perspectieven, Nederlands tijdschrift voor Economisch recht, december 2013, nr. 10. Nr. 11 november 2014 Tijdschrift voor Financieel Recht 463 Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans dernemingen en de stabiliteit van het financiële stelsel. 22 Gedragstoezicht is, mede in het belang van de stabiliteit van het financiële stelsel, gericht op ordelijke en transparante financiëlemarktprocessen, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten. 23 Zoals bekend is DNB prudentieel toezichthouder en de AFM gedragstoezichthouder. Beide toezichthouders hebben tot taak te beslissen over de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten (deel 2 van de Wft). 24 Omdat er onderwerpen zijn die zowel het gedragstoezicht als het prudentiële toezicht raken, is er een aparte afdeling opgenomen in deel 1 van de Wft 25, waarin is bepaald dat de AFM en DNB op bepaalde onderwerpen moeten samenwerken. Hiertoe behoren bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen, het intrekken van vergunningen, het beoordelen van de betrouwbaarheid en geschiktheid van bestuurders en commissarissen 26 en het nemen van bepaalde handhavingsmaatregelen (zie verder par. 2 van deze bijdrage) Bankentoezicht binnen het SSM: prudentieel toezicht Zoals hiervoor aangegeven ziet het SSM in beginsel (uitsluitend) op het prudentieel toezicht op banken. Ingevolge de sectorale benadering van het toezicht binnen het SSM heeft de Europese wetgever geen rekening gehouden met het in de Nederlandse wetgeving aangebrachte onderscheid tussen prudentieel en gedragstoezicht. In de SSM-Verordening is dan ook geen aparte afdeling opgenomen die de samenwerking tussen prudentiële toezichthouders en gedragstoezichthouders regelt ten aanzien van onderwerpen die in Nederland als een gedeelde verantwoordelijkheid van DNB en de AFM worden beschouwd. Daardoor sluit ons nationale Twin Peaks-systeem niet volledig aan bij het SSM. Dit staat de werkbaarheid van beide systemen ten dele in de weg, door onduidelijkheden die in de praktijk ontstaan (zie hierna in par. 2). Binnen het SSM werkt de ECB samen met nationale bevoegde autoriteiten. Zoals hiervoor aangegeven, is in Nederland uitsluitend DNB aangewezen als nationale bevoegde autoriteit. Dat betekent dat uitsluitend DNB onderdeel is van het SSM en gehouden is tot samenwerking met de ECB. Wat dit in de praktijk betekent voor de AFM als gedragstoezichthouder is nog niet helemaal duidelijk. Dat het primaat zal komen te liggen bij het prudentiële toezicht blijkt bijvoorbeeld uit overweging 12 van de SSM Verordening: Als eerste stap op weg naar een bankenunie moet één gemeenschappelijk toezichtsmechanisme ervoor zorgen dat het Uniebeleid inzake het prudentiële toezicht op kredietinstellingen op coherente en doeltreffende wijze ten uitvoer wordt gelegd, dat het rulebook voor financiële diensten op gelijke wijze wordt toegepast op kredietinstellingen in alle betrokken lidstaten, en dat die kredietinstellingen worden onderworpen aan een zo hoogwaardig mogelijk toezicht dat niet wordt doorkruist door andere, niet-prudentiële overwegingen (onderstreping auteurs).[ ] 27 Uit voornoemde passage kan afgeleid worden dat binnen het SSM overwegingen van prudentiële aard leidend zijn. Of hieruit ook de conclusie kan worden getrokken dat overwegingen van andere aard van ondergeschikt belang zijn, lijkt te ver te gaan. Getuige overweging 28 en 29 van de SSM- Verordening wordt benadrukt dat het de bedoeling is dat nationale autoriteiten (niet per definitie nationale bevoegde autoriteiten) het toezicht op banken blijven uitoefenen dat ziet op markten in financiële instrumenten en consumentenbescherming. Overweging 28 luidt, voor zover relevant, als volgt: De nationale autoriteiten moeten belast blijven met de toezichttaken die niet aan de ECB worden opgedragen. Zo moeten zij de bevoegdheid behouden om [ ] de functie van bevoegde autoriteiten voor kredietinstellingen uit te oefenen met betrekking tot de markten voor financiële instrumenten, met betrekking tot de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, en met betrekking tot consumentenbescherming. En in overweging 29 staat het volgende: De ECB moet in voorkomend geval ten volle samenwerken met de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor het verzekeren van een hoog niveau van consumentenbescherming en voor de bestrijding van het witwassen van geld. Uit deze passages lijkt te volgen dat een groot deel van het gedragstoezicht en het toezicht op het voorkomen van witwassen en van het financieren van terrorisme, zoals wij dat in Nederland kennen, niet door het ECB-toezicht geraakt wordt. Het SSM heeft echter wel invloed op de onderwerpen ten aanzien waarvan overlap ontstaat met het gedragstoezicht en waarbij de AFM en DNB met elkaar (ingevolge het Nederlandse Twin Peaks-systeem) moeten samenwerken. Voorbeelden hiervan zijn onder meer het verlenen en intrekken van vergunningen en het beoordelen van de betrouwbaarheid en geschiktheid van bestuurders en commissarissen. Daarnaast heeft het SSM impact op onderwerpen ten aanzien waarvan zowel DNB als de AFM toezicht houden, maar ten aanzien waarvan op grond van de Wft geen samenwer- 22. Art. 1:24, eerste lid, Wft. Per 1 januari 2014 zijn de taakomschrijvingen gewijzigd. Bepaald is dat het toezicht van DNB niet alleen tot doel heeft de stabiliteit van de financiële sector te bevorderen, maar die van het financiële stelsel als geheel. Aan de taakomschrijving van de AFM is toegevoegd dat de AFM haar toezicht mede in het belang van de stabiliteit van het financiële stelsel uitvoert. 23. Art. 1:25, eerste lid, Wft. 24. Art. 1:24, tweede lid, Wft. In deel 2 van de Wft is bepaald ten aanzien van welke soort financiële onderneming welke toezichthouder bevoegd is te beslissen omtrent de toelating op de financiële markten. 25. Afdeling Wft. 26. Voor de leesbaarheid zal in deze bijdrage de termen bestuurder en commissaris worden gebruikt in plaats van de wettelijke termen van (mede)beleidsbepaler en lid van een orgaan dat belast is met toezicht op het beleid en de algemene gang van zaken. Daarbij wordt opgemerkt dat de reikwijdte van de wettelijke bepaling zich niet alleen beperkt tot bestuurders en commissarissen. Zo vallen bijvoorbeeld ook leden van een Raad van Toezicht onder de reikwijdte van de toets. 27. Overweging 12 SSM-Verordening. 464 Tijdschrift voor Financieel Recht Nr. 11 november 2014 Gedragstoezicht en het SSM: op weg naar een nieuwe balans kingsbepaling geldt. Voorbeelden hiervan zijn het toezicht op het voeren van een beheerst beloningsbeleid en het toezicht op de samenstelling en het functioneren van het bestuur Tussenconclusie Uit het voorgaande volgt dat de aan de ECB opgedragen taken binnen het SSM deels zien op onderwerpen die binnen Nederland onder de verantwoordelijkheid van zowel DNB als de AFM vallen. Dit is het gevolg van het verschil in inrichting van het toezicht: het bankentoezicht binnen de eurozone is sectoraal ingericht, terwijl in Nederland een Twin Peaks-systeem geldt, dat een cross sectorale benadering kent. Hierdoor is overlap ontstaan tussen taken die vallen onder de verantwoordelijkheid van de ECB en taken die (in Nederland) onder de verantwoordelijkheid van zowel DNB als de AFM vallen. Dit geldt niet alleen voor onderwerpen waarbij de AFM en DNB op grond van de Wft moeten samenwerken, maar ook voor onderwerpen waarbij de samenwerking niet wettelijk is geregeld. Welke praktische gevolgen dit zal hebben voor het gedragstoezicht van de AFM en in het bijzonder voor de samenwerking van de AFM met zowel DNB als de ECB wordt hierna besproken. 2. Mogelijke praktische gevolgen voor het gedragstoezicht In deze paragraaf zal een onderverdeling worden gemaakt tussen de gevolgen voor het gedragstoezicht op onderwerpen ten aanzien waarvan wettelijk is geregeld dat de AFM en DNB met elkaar samenwerken (2.1) en de gevolgen voor het gedragstoezicht op onderwerpen ten aanzien waarvan zowel DNB als de AFM toezicht houden, maar ten aanzien waarvan op grond van de Wft geen samenwerkingsbepaling geldt (2.2). Voorts zal worden ingegaan op de informatieuitwisseling tussen de AFM, DNB en de ECB (2.3). 2.1 Gevolgen voor het gedragstoezicht op onderwerpen ten aanzien waa
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks