Please download to get full document.

View again

of 59
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.

november 2000 Stilstaan bij het regionaal verkeer en vervoer

Category:

Taxes & Accounting

Publish on:

Views: 22 | Pages: 59

Extension: PDF | Download: 0

Share
Related documents
Description
november 2000 Stilstaan bij het regionaal verkeer en vervoer Inhoud /3/ Voorwoord 5 Samenvatting 7 1. Inleiding Turbulent (regionaal) verkeer en vervoer Achtergrond en vraagstelling van
Transcript
november 2000 Stilstaan bij het regionaal verkeer en vervoer Inhoud /3/ Voorwoord 5 Samenvatting 7 1. Inleiding Turbulent (regionaal) verkeer en vervoer Achtergrond en vraagstelling van het advies Opbouw van het advies Ontwikkelingen regionaal verkeer en vervoer Ontwikkelingen: verleden en toekomst Demografie Economie en welvaart Technologie Problemen mobiliteit Conclusie: toename problemen op regionaal niveau Bestuurlijke organisatie en het regionaal verkeer en vervoer Huidige situatie: hoge mate van interdependentie Het regionaal verkeer en vervoer tussen sturing en afweging De bestuurlijke toekomst van het regionaal verkeer en vervoer Twee bestuurlijke opgaven voor het regionaal verkeer- en vervoersbeleid Opgave 1: Waarborgen van samenwerking Opgave 2: Zorgen voor heldere eindverantwoordelijkheden Versterking van de rol van de provincies Regionale mobiliteitsfondsen Slagvaardig opereren Conclusies en aanbevelingen Samenwerken Slagvaardigheid via heldere (eind)verantwoordelijkheden 45 Geraadpleegde literatuur 49 /4/ Bijlage I 53 Overzicht taken en bevoegdheden verkeer en vervoer Bijlage II 57 Advies aanvraag Bijlage III 58 Samenstelling Raad voor het openbaar bestuur Samenstelling Raad voor de financiële verhoudingen Voorwoord /5/ Het hierna volgende advies is het antwoord van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) op de adviesvraag over de toekomst van het regionaal verkeer en vervoer die de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat, aan de Raden heeft gesteld. Deze adviesvraag was de tweede die deze minister aan de Raden gezamenlijk stelde. Eerder brachten de Raden gezamenlijk advies uit over nieuwe mogelijkheden voor decentralisatie, waarbij ook de decentralisatiemogelijkheden op het terrein van het verkeer en vervoer aan de orde zijn gekomen (zie De kunst van het overlaten, Rob/Rfv september 2000). Dit advies is voorbereid door een gemengde werkgroep van leden uit de beide Raden. Deze werkgroep bestond uit de Rob-leden prof.dr. H.G. Sol, ing. E.M. Mastenbroek, drs. P.J. Langenberg, drs. P.A. Lankhorst, en uit de Rfv-leden mw. A. van den Berg, mw. D.IJ.W. de Graaff-Nauta en mr.drs. A.J. Modderkolk. De werkgroep is vanuit het secretariaat ondersteund door drs. H.J. Bouwknegt. Ter voorbereiding op dit advies heeft op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen en de Raad voor verkeer en waterstaat een workshop plaatsgevonden. Daarnaast is gebruikgemaakt van de gesprekken die in het kader van het decentralisatieadvies zijn gevoerd. Verder is regelmatig contact geweest met een werkgroep van de Raad voor verkeer en waterstaat die binnenkort eveneens advies over de toekomst van het regionaal verkeer en vervoer zal uitbrengen. Den Haag, november 2000 H.J.E. Bruins Slot, voorzitter Rob, A. van den Berg, voorzitter Rfv, M.P.H. van Haeften, secretaris Rob/Rfv. /6/ /7/ Samenvatting Op het gebied van het regionaal verkeer en vervoer zijn er op dit moment grote problemen te constateren. Economische, technologische en demografische processen hebben in onderlinge wisselwerking bijgedragen aan een enorme mobiliteitsgroei, met name op de weg. Op regionaal niveau heeft zich dit vertaald in een sterk groeiende urgentie van problemen door vermindering van de bereikbaarheid, en door de aantasting van de leefbaarheid en de ruimtelijke kwaliteit. Prognoses voorspellen een verdere groei van de mobiliteit. Juist op het regionaal niveau zal zich een sterke toename van de knelpunten voordoen. Maatschappelijk gezien overheerst een sense of urgency, waardoor verdere groei van de regionale problemen steeds meer ervaren zal worden als de spreekwoordelijke druppel. Het instellen van functionele verkeer- en vervoersautoriteiten voor het aanpakken van de regionale mobiliteitsproblemen is geen oplossing. Afgezien van het feit dat het ideale schaalniveau op het gebied van verkeer en vervoer moeilijk te bepalen is, en door het proces van schaalvergroting mogelijk snel achterhaald zal zijn, ontkent het de sterke verwevenheid van enerzijds de verschillende schaalniveaus op het gebied van verkeer en vervoer en anderzijds de verwevenheid van verkeer- en vervoersproblemen met andere beleidsterreinen als wonen, milieu, economie en ruimtelijke ordening. De kernopgave voor het (regionaal) verkeers- en vervoersbeleid is de zorgvuldige afweging van mobiliteitsbelangen tegen andere samenhangende en deels tegengestelde belangen. Alleen het integraal bestuur is daartoe voldoende toegerust. Bovendien is het tijdsverlies dat met nieuwe structuurdiscussies gepaard zal gaan ongewenst vanwege de hoge mate van urgentie van de regionale verkeers- en vervoersproblemen. Vanuit het oogpunt van bestuurlijke aansturing van het regionaal verkeer- en vervoersbeleid zijn er volgens de Raden twee opgaven te identificeren. De eerste opgave voor het regionaal verkeer- en vervoersbeleid is het waarborgen van interbestuurlijke samenwerking. Aanknopingspunten voor verbetering van interbestuurlijke samenwerking op verkeer- en vervoersgebied zijn gelegen in de aard van de problematiek, de kenmerken van samenwerkende partijen, de organisatie- en cultuuraspecten van samenwerking en de (verdeling van) kosten en baten. Door beïnvloeding van deze factoren kan de gelijkwaardigheid van en het onderling vertrouwen tussen samenwerkende overheden verbeterd worden, hetgeen positief is voor de onderlinge samenwerking. Gezien de omvang van de huidige problematiek op het terrein van het regionaal verkeer en vervoer en de verwachte groei daarvan in de toekomst, achten de Raden het onwenselijk dat samenwerking op dit terrein vrijblijvend blijft. Samenwerking herbergt het gevaar dat de verantwoordelijkheid dat er /8/ ook daadwerkelijk iets gebeurt gecollectiveerd wordt, waardoor niemand zich uiteindelijk verantwoordelijk acht wanneer er geen resultaat wordt geboekt. Bovendien is het vanuit democratisch oogpunt belangrijk dat burgers weten wie ze kunnen aanspreken op de problemen en het uitblijven van oplossingen daarvoor. De tweede opgave voor het regionaal verkeer- en vervoersbeleid is daarom gelegen in het scheppen van institutionele voorwaarden om slagvaardig te opereren binnen een context van interbestuurlijke samenwerking. Dit vereist het tegengaan van de vrijblijvendheid van samenwerking via een helder systeem van eindverantwoordelijke overheden, die de bevoegdheid hebben besluiten te nemen indien de vereiste samenwerking of besluitvorming niet van de grond komt en die daarop zonodig kunnen worden aangesproken. De Raden constateren dat de huidige inrichting van het openbaar bestuur - de bestuurlijke hoofdstructuur - hiervoor in principe is toegerust. Provincies zijn de aangewezen instanties om beslissingen te nemen wanneer samenwerkende gemeenten er niet uitkomen, het Rijk wanneer interprovinciale samenwerking en besluitvorming stokt. Voor de benodigde slagvaardigheid binnen het beleidsterrein van het verkeer en vervoer is het echter ook van belang dat de desbetreffende eindverantwoordelijke overheden over de instrumenten beschikken om deze taak te kunnen waarmaken. In dit verband is een versterking van de positie van de provincies nodig. Harde provinciale bevoegdheden in de vorm van het instellen van een provinciale projectenprocedure en de zeggenschap over beleidsprogramma s en bijbehorende (ontschotte) financiële middelen ontbreken op dit moment, waardoor provincies onvoldoende in staat zijn de benodigde slagvaardigheid van besluiten op regionaal niveau te waarborgen. Beslissingen over (weg)infrastructuur en over investeringen in en exploitatie van openbaar vervoer dienen zoveel mogelijk in één provinciale hand gebracht te worden. Daarbij kan een uitzondering gemaakt worden voor de drie á vier grootste grootstedelijke gebieden, waar ook na het aflopen van de geldigheid van de Kaderwet bestuur in verandering behoefte blijft bestaan aan vormen van niet-vrijblijvende gemeentelijke samenwerking. Provincies en de desbetreffende grootstedelijke gebieden krijgen zo ook de mogelijkheid doortastend op te treden als de intergemeentelijke samenwerking dreigt te stokken. Een grotere bestuurlijke rol van de provincies en enkele grootstedelijke gebieden dient zich ook te vertalen in de zeggenschap over geldstromen op het gebied van verkeer en vervoer, zoals de regionale mobiliteitsfondsen. De verdeling van gelden over de regionale mobiliteitsfondsen dient gerelateerd te zijn aan de intensiteit van de op te lossen problemen. Dit betekent dat wanneer de fondsen vooral tot een verbetering van de bereikbaarheid strekken, een verdeling op basis van de (vermindering van de) intensiteit van de fileproblematiek voor de hand ligt. Het hebben van de bevoegdheid slagvaardig besluiten te nemen bij haperende samenwerking betekent dat Rijk en provincies ook de verantwoordelijkheid hebben deze besluiten ook daadwerkelijk te nemen wanneer dat nodig is. Om voortgang te waarborgen is het daarom raadzaam gebruik te maken van doelprogrammering en het stellen van een tijdshorizon aan interbestuurlijke samenwerkingsverbanden. Bij het stellen van randvoorwaarden is uitdrukkelijk een rol weggelegd voor democratisch gelegitimeerde organen. Zij dienen vóóraf nadrukkelijk restricties in tijd, middelen en doelen te stellen en vervolgens de vinger aan de pols te houden om te zien of deze niet worden overschreden. Concreet betekent dit dat het Rijk richting (samenwerkende) provincies en de provincie richting (samenwerkende) gemeenten expliciet randvoorwaarden stelt aan de samenwerking. Levert de samenwerking binnen de tijdshorizon geen resultaten op, dan is het weer aan de provincie of het Rijk zijn verantwoordelijkheid te nemen en een knoop door te hakken. /9/ /10/ 1. Inleiding 1.1 Turbulent (regionaal) verkeer en vervoer Als er één beleidsthema is dat met name de laatste jaren over maatschappelijke aandacht niets te klagen heeft gehad, dan is het wel het verkeer en vervoer. Als er geen onvrede is over de hoge benzineprijzen, dan zijn de steeds langer wordende files wel de bron van ergernis. Ondanks de zogenaamde 24-uurseconomie concentreert de fileproblematiek zich binnen een klein ruimte en tijdsbestek. Het vinden van een parkeerplekje voor de auto wordt steeds moeilijker, maar de bussen, treinen trams en metro s zitten vol en komen niet overal waar men wezen wil. Asfalt ligt er overal - zelfs meer per hoofd van de bevolking dan in de zo vaak als automekka aangeduide Verenigde Staten - maar toch kunnen we niet doorrijden. Ook het milieu wordt steeds zwaarder belast, het lawaai en de hinder nemen toe, en de verkeersveiligheid staat onder druk. De pressie op de overheid om zichtbare verbeteringen te bewerkstelligen neemt toe. Als er één terrein is dat zich kenmerkt door omstredenheid, dan is het wel het terrein van verkeer en vervoer. Het aantal (particuliere) plannen en voorstellen is bijna niet meer te tellen. Het gevoel overheerst dat er niets gebeurt vanwege de stroperige besluitvorming, met name ten aanzien van de infrastructuur. 1 Inderdaad is gebleken dat de meeste tijd bij besluitvorming over infrastructuur niet in de (vertraging van) de uitvoering zit, maar dat juist de voorbereidingsen besluitvormingsfase, waar de politiek-bestuurlijke betrokkenheid het grootst is, de meeste tijd vergt. 2 Dit leidt er wel eens toe dat de overheidsorganisatie op het gebied van verkeer en vervoer als een bijkomend probleem wordt betiteld. 3 Toch zijn er ook andere geluiden te horen. De files in (stedelijk) Nederland zijn zeer klein ten opzichte van buitenlandse metropolen. Bovendien wordt soms niet de bestuurlijke onmacht, maar de maatschappelijke dubbelhartigheid als oorzaak van het probleem aangeduid. 4 Inderdaad is de versplintering van de publieke moraal, of anders gezegd het uiteenvallen van het algemeen belang in individuele of kleine deelbelangen, 5 ook op het terrein van verkeer en vervoer waarneembaar. 6 De maatschappelijke eisen die vanuit deze deelbelangen aan de overheid gesteld worden op het gebied van verkeer en vervoer zijn divers en tegenstrijdig, bijvoorbeeld het oplossen van de files zonder inkomensconsequenties of gevolgen voor het milieu of het landschap. Deze eisen zijn in 1 Teisman Task Force versnelling besluitvormingsprocessen en procedures infrastructuur Witbreuk G. Teisman in: N-H, jrg. 4, nr 2, maart/april Rob 2000b. 6 Raad voor verkeer en waterstaat 1999. de samenleving bovendien geïnstitutionaliseerd binnen verschillende particuliere en publieke instanties, waardoor de maatschappelijke individualisering ook bestuurlijk verankerd is geraakt. De vereenzelviging van (onderdelen van) overheidsorganisaties met de vertegenwoordiging van bepaalde deelbelangen heeft bijgedragen aan de onduidelijke uitoefening van de afwegingsfunctie door de overheid. Een onduidelijke afweging van maatschappelijk tegenstrijdige eisen kan echter uiteindelijk niet de burger verweten worden: daar is nu juist de overheid voor. Reeds eerder is in dit verband gepleit voor een burgergericht kwaliteitsconcept. 7 Bij het uitoefenen van de afwegingsfunctie dient de overheid helder, consistent en zorgvuldig te zijn. Communicatie over de gemaakte afwegingen is essentieel, waarbij duidelijkheid het sleutelbegrip is. Op het terrein van het regionaal verkeer en vervoer is dit des te belangrijker, aangezien het belang van het nemen van daadkrachtige besluiten verder zal toenemen omdat de problemen anders onbeheersbaar worden. Feit blijft evenwel dat er tussen instituties op zeer abstract niveau wel doelstellingen op verkeers- en vervoersgebied geformuleerd kunnen worden waarover consensus bestaat (bijvoorbeeld: bereikbaarheid van economische centra), maar dat vrijwel elke maatregel op verkeers- en vervoersgebied omstreden is. Vooralsnog moet blijvend rekening gehouden worden met grote belangentegenstellingen en verschillen van inzicht rond het verkeers- en vervoersbeleid en daarmee tot blijvende druk op de afwegingsfunctie van de overheid. Als er één beleidsterrein is geweest dat aanleiding is geweest tot discussies over de bestuurlijke inrichting en sturing van Nederland, dan is het wel het terrein van het verkeer en vervoer. Na de introductie van de Wet personenvervoer (1988) zijn verschillende initiatieven genomen om tot nieuwe bestuurlijke verhoudingen en sturingsmechanismen te komen. Allereerst was er de poging tot het stichten van vervoersregio s, later gevolgd door de komst van de Kaderwetgebieden, waarmee in delen van Nederland een regionaal bestuurslichaam met ondermeer taken en verantwoordelijkheden op het gebied van verkeer en vervoer werd gecreëerd. Met het Verdi-convenant is wederom een aanzet tot nieuwe bestuurlijke verhoudingen gegeven. Op de achtergrond en in wisselwerking daarmee heeft ook steeds de (beoogde) reorganisatie van het binnenlands bestuur zelf meegespeeld. 8 Daarnaast is de aanzet tot meer marktwerking op het terrein van het (openbaar) vervoer gegeven, hetgeen inmiddels alweer voorzichtig ter discussie is gesteld. Al met al heeft de eenvoudige en duidelijke taakverdeling op het gebied van verkeer en vervoer plaatsgemaakt voor een meer gedifferentieerde, maar ook een meer ingewikkelde verdeling van bevoegdheden, waarbij nog altijd naar een evenwicht wordt gezocht. /11/ 7 Rob 2000b. 8 Zie o.a. Koppenjan 1993. /12/ Op het gebied van het (regionaal) verkeer en vervoer is de laatste jaren dus veel te doen geweest. De vraag is alleen: hoe nu verder? Hoe dient de toekomst van het regionaal verkeers- en vervoersbeleid er uit te zien? Wat de bestuurlijke structuur betreft heeft dit kabinet de huidige driedeling van het binnenlands bestuur als het uitgangspunt verklaard 9, waarmee de rust schijnbaar voorlopig is weergekeerd. Veel tijd om na te denken is er niet, want er staat een groot aantal evaluaties op het programma van in het verleden genomen beleidsmaatregelen op het gebied van verkeer en vervoer. 10 De volgende stappen kondigen zich alweer aan. Het regionale schaalniveau wordt daarbij herhaaldelijk als van cruciale betekenis voor verkeer en vervoer betiteld Achtergrond en vraagstelling van het advies De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft, mede namens de minister van Verkeer en Waterstaat, de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd te adviseren over dit onderwerp. Gevraagd is hoe binnen de bestuurlijke structuur, waarbij de huidige inrichting van het binnenlands bestuur in drie lagen (Rijk, provincies, gemeenten) het uitgangspunt is, de nodige samenhang in het verkeers- en vervoersbeleid kan worden aangebracht, op een zodanige wijze dat in voldoende mate recht wordt gedaan aan de regionale aspecten van het verkeers- en vervoersbeleid. Daarbij zijn vragen voorgelegd over de rollen die de verschillende overheden zouden moeten spelen om deze samenhang tot stand te brengen en hoe met de relatieve autonomie van de decentrale overheden moet worden omgegaan. Verder is een groot aantal vragen neergelegd over het instrumentarium voor interbestuurlijke samenwerking, waaronder de rol van regionale fondsvorming. Anders gezegd komt de adviesvraag neer op de vraag welke bestuurlijke inrichting en aansturing het beste aansluit op de specifieke karakteristieken van de regionale verkeers- en vervoersproblematiek. De eerste vraag die zich derhalve opdringt is wat deze specifieke karakteristieken van het regionaal verkeers- en vervoersbeleid nu precies zijn. Daarbij gaat het niet alleen om de vragen en opgaven op verkeers- en vervoersgebied zoals zij zich nu voordoen, maar vooral ook om de vragen en opgaven die in de toekomst op regionaal niveau verwacht mogen worden. 9 Regeerakkoord Zo zullen bijvoorbeeld in de periode tot 2001 verscheidene evaluaties moeten plaatsvinden in het kader van de afspraken die gemaakt zijn in drie convenanten: Het convenant VERDI (diverse onderwerpen), het convenant Startprogramma Duurzaam Veilig en het akkoord Decentralisatie van het Regionaal Verkeersveiligheidsbeleid. Daarnaast dient bezien te worden wat het vervolg is op of na de Kaderwet. 11 Zie o.a. SER 1999 en VROM-raad 1999a. Hierbij maken de Raden een aantal opmerkingen. In de eerste plaats constateren de Raden dat de adviesaanvraag zich beperkt tot het terrein van de interbestuurlijke verhoudingen. De verhouding tussen overheid en private partijen, bijvoorbeeld in de vorm van publiek-private samenwerking of in de verhouding overheid-markt, valt daarmee buiten de reikwijdte van dit advies. Deze verhouding heeft de laatste jaren echter op het terrein van het verkeer en vervoer juist aan belang gewonnen, hetgeen op regionaal niveau mede zichtbaar wordt door de introductie van marktwerking in het regionaal openbaar vervoer. Onlangs is daar een extra dimensie aan toegevoegd doordat de concessiewet personenvervoer per trein 12 bij de Kamer is ingediend, waarmee wordt beoogd regionale overheden stapsgewijs de verantwoordelijkheid te geven over het regionale spoorvervoer per trein via de bevoegdheid tot het uitgeven van concessies. Dit voorbeeld geeft aan dat het Rijk mede bepaalt welke ruimte andere overheden in hun relatie tot de markt zullen hebben. De relatie markt-overheid staat daarom niet los van de relaties tussen overheden onderling. Voor de burger is uiteindelijk niet van belang wie de publieke taken op het gebied van het regionaal verkeer en vervoer uitvoert, maar wie deze taken het veiligst, goedkoopst, snelst en meest eerlijk verricht. Dit kan zowel een marktpartij als een overheid zijn. Daarvoor dient echter eerst de vraag beantwoord te worden wat de publieke verantwoordelijkheden op het terrein van verkeer en vervoer zijn. Met andere woorden dient duidelijk aangegeven te worden waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt en waarvoor niet. Dit is een politieke vraag waarvan de beantwoording niet door de overheid kan
Similar documents
View more...
Search Related
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks