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Paolo Soave. Kissinger e il dilemma dell alleato. Gli Stati Uniti e la crisi cipriota dell estate PDF

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Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali Eunomia II n.s. (2013), n. 2, e-issn DOI /i a2n2p109
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Eunomia. Rivista semestrale del Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali Eunomia II n.s. (2013), n. 2, e-issn DOI /i a2n2p Università del Salento Paolo Soave Kissinger e il dilemma dell alleato. Gli Stati Uniti e la crisi cipriota dell estate 1974 Abstract: In summer 1974 the Cypriot question reached the peak of tension. Greece and Turkey were very close to an inter-allied conflict and the crisis seemed on the verge of escaping the control of Western powers because of the autonomistic claims of President Makarios and of Soviet interference. While Watergate was culminating in Nixon's resignation, Henry Kissinger, undisputed leader of American foreign policy, carried out his flexible and well known realistic approach: he performed as honest broker between the two contenders trying to prevent a dramatic war not only for NATO but also for American influence in Eastern Mediterranean. Main tool of Kissinger's approach to Greece and Turkey were military aids and supplies, strongly opposed by Congress. This diplomatic low profile apparently failed in facing the Greek-Turkish escalation and caused strong criticism. According a plot theory, Kissinger hoped to get Makarios removed and encouraged Turkey, main US strategic partner in the area, to occupy part of Cyprus. By the way, the consequences of Cypriot crisis, Greek withdrawal from NATO and the cooling of relations with Ankara, were strongly negative for US foreign policy. Then Carter tried to recover the strategic cooperation with Athens and Ankara by the same military means. Keywords: Cypriot Crisis; Kissinger; US Foreign Policy, Greece; Turkey. L indipendenza cipriota, concordata dalle cosiddette potenze garanti Grecia, Turchia e Gran Bretagna con gli accordi di Zurigo e Londra fra il 1959 e il 1960, si rivelò nella sua attuazione, e ancor più nella sua gestione, fonte di ricorrenti e gravi tensioni per il sistema politicostrategico occidentale e, in particolare, per la sua potenza leader, gli Paolo Soave Stati Uniti. 1 L irriducibilità della cosiddetta lite in famiglia grecoturca, con le sue ripercussioni sugli equilibri interni della NATO, e il timore di una sua incontrollabile internazionalizzazione, misero a dura prova la leadership americana nel suo momento di maggiore debolezza 1 Molti i contributi sulla questione cipriota, fra i quali J. KER-LINDSAY H. FAUSTMANN F. MULLEN, Island in Europe: The EU and the Transformation of Cyprus, London-New York, I.B. Tauris, 2011; L. PHILIPPOU, The Dialectic of the Cypriot Reason, Nicosia, Entipis, 2011; C. DODD, The History and Politics of the Cyprus Conflict, New York, Palgrave MacMillan, 2010; B. MALLINSON, Cyprus: Diplomatic History, London, I.B. Tauris, 2010; M. HASGÜLER M. TÜZÜNKAN, Cyprus at a Crossoroads, in «The Middle East Quarterly», XVI, 4, Fall 2009, pp ; United Nations Security Council and General Assembly Resolutions on Cyprus: , Nicosia, Press and Information Office for the Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Cyprus, 2009; G. WARNER, The United States and the Cyprus Crisis of 1974, in «International Affairs», LXXXV, 1, January 2009, pp ; S. ANAGNOSTOPOULOU, The Problem of Identities in the Second Half of the 20 th Century: Conflict or Conversion? The Case of Cyprus, in L'Europe méditerraneénne/mediterranean Europe, M. PETRICIOLI, éd, Bruxelles, P.I.E. Peter Lang, 2008, pp ; V. GRECO, Greci e turchi tra convivenza e scontro: le relazioni greco-turche e la questione cipriota, Milano, Franco Angeli, 2007; D. HANNAY, Cyprus: The Search for a Solution, London-New York, I.B. Tauris, 2005; T. DIEZ, ed., The European Union and the Cyprus Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union, Manchester, Manchester University Press, 2002; C. NICOLET, United States Policy Towards Cyprus, , Mannheim, Bibliopolis, 2001; J. REDDAWAY, Burdened with Cyprus: The British Connection, Nicosia, Rustem Bookshop, 2001; M. STEPHEN, The Cyprus Question, London, Northgate Publications, 2001; P. BLANC, La déchirure chypriote. Géopilitique d une île divisée, Paris, L Harmattan, 2000; K. CHRYSOSTOMIDES, The Republic of Cyprus: A Study in International Law, The Hague, Nijhoff, 2000; M. STEARNS, Entangled Allies: U.S. Policy toward Greece, Turkey and Cyprus, New York, Council on Foreign Relations, 1992; C. HITCHENS, Hostage to History: Cyprus from the Ottomans to Kissinger, New York, The Noonday Press, 1989; M.R. SAULLE, La costituzione cipriota e il diritto internazionale, Milano, Giuffré, 1977; T.A. COULUMBIS S.M. HICKS, eds., U.S. Foreign Policy Toward Greece and Cyprus: The Clash of Principle and Pragmatism, Washington, The Center for the Mediterranean Studies, 1975; A. CASSESE, a cura di, Le Nazioni Unite e il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale: l intervento a Cipro, Pisa, Libreria scientifica G. Pellegrini, 1973; P. CARRATTA, Una spina nel fianco sud-orientale della NATO: la questione cipriota e il low profile americano ( ), in A. DONNO G. IURLANO, a cura di, Nixon, Kissinger e il Medio Oriente ( ), Firenze, Le Lettere, 2010, pp Kissinger e il dilemma dell alleato dovuta alle conseguenze del Watergate. 2 Il meccanismo di garanzia a tutela degli equilibri etnici sull isola fu immediatamente sollecitato non appena il sistema istituzionale bicefalo si rivelò incapace di garantire il governo di Nicosia: Atene sollecitò l intervento di Londra, che a sua volta attivò la special relation con Washington, proponendo l allestimento di una forza NATO da inviare a Cipro. L ipotesi suscitò notevoli perplessità negli americani, che non avevano alcuna intenzione di prendere posizione in un potenziale conflitto fra alleati e temevano che l intervento atlantico in un paese terzo avrebbe fornito solidi argomenti alla propaganda sovietica. Fin dal primo momento, in sostanza, gli Stati Uniti, legati da rilevanti rapporti di cooperazione strategica con Grecia e Turchia, dimostrarono di volersi riservare un ruolo di salvaguardia dietro le quinte, attribuendo alla Gran Bretagna, potenza garante, la primaria responsabilità di promuovere una soluzione negoziale fra le parti per garantire la stabilità dell'isola e, al contempo, preservare le basi militari insediatevi da Londra, di primario interesse strategico per l intera NATO. 3 Questa impostazione, che sarebbe rimasta sostanzialmente invariata nel tempo, originò il piano Ball per l'invio di un contingente internazionale nell isola, accolto il 4 2 Di crisi familiare parla fra gli altri F. TANA, Braccio di ferro per Cipro, in «Relazioni Internazionali», 30, 27 luglio 1974, pp Cipro era centro di comunicazione e ascolto per l intera regione mediorientale. Cfr. Memorandum of Conversation: Cyprus, Sir David Ormsby Gore, British Ambassador, to the Secretary, Washington, January 24, 1964, in FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES (d ora in poi FRUS), vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , Washington, United States Government Printing Office, 2000, pp. 1-2; Telegram from the Embassy in the United Kingdom to the Department of State, London, February 9, 1964, in FRUS, Vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., pp Paolo Soave marzo 1964 dalla risoluzione 186 del consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. 4 Essa rappresentò una sorta di compromesso fra la gestione occidentale della crisi e la sua internazionalizzazione, strumentalmente sostenuta dai sovietici e con prudenza auspicata anche dal presidente Makarios, disposto ad accogliere la forza multinazionale UNFICYP (United Nations Peacekeeping Force in Cyprus), incaricata di prevenire gli scontri intercomunitari e affiancata da un mediatore per il rilancio del negoziato fra le parti, solo se composta da contingenti forniti da paesi neutrali. 5 Fu così conseguito un livello minimo di stabilizzazione sull isola che impose la perpetuazione della missione internazionale, originariamente prevista per soli tre mesi. 6 Il tentativo di tenere la crisi sotto controllo, nell evidente impossibilità di pervenire a una soluzione rapida e definitiva, fece scaricare le persistenti tensioni all interno del 4 Cfr. Telegram from the Embassy in Greece to the Department of State, Athens, February 10, 1964, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., pp Per la trattazione della questione cipriota alle Nazioni Unite si rimanda a A. VILLANI, L Italia e l ONU negli anni della coesistenza competitiva ( ), Padova, Cedam, 2007, pp , 96. Un analisi delle più accurate sugli sviluppi che condussero alla risoluzione 186 è ancor oggi ONU e potenze nel contrasto greco-turco per Cipro, in «Annuario di politica internazionale (1964)», Milano, ISPI, 1964, pp Cfr. GRECO, Greci e turchi tra convivenza e scontro, cit., p Il veto di Makarios sottrasse alle critiche dei comunisti il governo italiano, che, come dichiarò il ministro degli Esteri Saragat, nell intervento in senato del 14 febbraio, aveva ricevuto dalla Gran Bretagna l invito a contribuire alla composizione del contingente internazionale. Cfr. Cina e Cipro al senato italiano, in «Relazioni Internazionali», 8, 22 febbraio 1964, pp , La forza multinazionale fu formata da un nucleo britannico, al quale si aggiunsero canadesi, irlandesi e svedesi, mentre il difficile mandato diplomatico fu inizialmente conferito al finlandese Sakari Tuomioja. L Italia, non chiamata in causa da U-Thant, fornì un contributo finanziario di dollari alle spese della missione. Cfr. «Annuario di politica internazionale (1964)», cit., pp Cfr. Telegram from the Department of State to the Embassy in Turkey, Washington, June 5, 1964, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., p Kissinger e il dilemma dell alleato campo atlantico e non rimosse il rischio che la questione cipriota divenisse una nuova frontiera della guerra fredda attraverso una saldatura, prevalentemente tattica, fra il non allineamento professato da Makarios e l internazionalizzazione pretesa da Mosca. Di fronte alla prospettiva di un occupazione dell isola da parte della Turchia, che appariva come il contendente più forte e risoluto, la Grecia prese a sollecitare ripetutamente un azione di vigilanza da parte degli Stati Uniti, in realtà, come visto, non disposti a condizionare Ankara, né a condividere le responsabilità delle sue possibili iniziative. 7 Pertanto, l amministrazione Johnson individuò, quale unica soluzione per sciogliere il groviglio cipriota, il rilancio dell enosis, l unificazione delle componenti elleniche sotto Atene, compensato da alcune concessioni territoriali alla Turchia. In sostanza, per la Casa Bianca, solo la partizione, attraverso l'attuazione del piano Acheson, avrebbe consentito di cogliere i due obiettivi irrinunciabili, scongiurando, da un lato, la prospettiva di un conflitto fra alleati, e garantendo, dall altro, all Occidente il controllo strategico dell isola. 8 Se gli americani sembravano consapevoli delle strenue resistenze che sarebbero state frapposte da Makarios, sempre più distante dalla Grecia, e dei conseguenti toni cui sarebbe ricorsa la propaganda dell URSS contro il campo atlantico, vi fu anche la tendenza a sottostimare le difficoltà nel necessario superamento degli atavici rancori esistenti fra Atene e 7 Cfr. Memorandum of Conversation (Acheson, MacNamara, Papandreou), Washington, June 24, 1964, ibid., pp Cfr. Telegram from the Embassy in Cyprus to the Department of State, Nicosia, April 7, 1964, ibid., pp ; ONU e potenze nel contrasto greco-turco per Cipro, cit., pp Paolo Soave Ankara, che per l attuazione del piano partitorio avrebbero dovuto collaborare e accordarsi reciproca fiducia. 9 Nel necessario attenuamento delle tensioni fra le due parti si spese pure il segretario generale della NATO, Manlio Brosio, sollecitato anche dalla preoccupazione di veder totalmente scavalcata l Alleanza atlantica dagli sforzi diplomatici intrapresi dalle potenze occidentali. 10 Con il golpe del 21 aprile 1967, il complesso rebus cipriota si arricchì di una nuova incognita rappresentata dal regime militare ellenico. La giunta presieduta dal colonnello Georgios Papadopoulos intese subito rassicurare gli alleati, precisando che Atene avrebbe continuato a essere uno dei pilastri dell Alleanza atlantica, mentre particolare moderazione fu preannunciata nella gestione della crisi cipriota, con la disponibilità a valutare una soluzione concordata con Ankara. 11 Da subito, la Casa Bianca dimostrò di apprezzare la rinnovata fedeltà ellenica e di non essere disposta a tollerare alcun dibattito alleato sulla natura politica del regime insediatosi ad Atene, che, al contrario, i movimenti democratici occidentali ritenevano del tutto 9 Cfr. Memorandum for the Record, Washington, September 8, 1964, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., pp Dimostrando di guardare a Cipro con un atteggiamento piuttosto strumentale, i sovietici prospettarono la soluzione federale, gradita anche ai turchi. Cfr. Secretary's Delegation to the Nineteenth Session of the United Nations General Assembly, New York, December 4, 1964, ibid., pp ; La proposta federale per Cipro, in «Relazioni Internazionali», 6, 6 febbraio 1965, p Cfr. M. BROSIO, Diari NATO , a cura di U. GENTILONI SILVERI, Bologna, Il Mulino, Cfr. Telegram from the Embassy in Greece to the Department of State, Athens, May 10, 1967, in FRUS, Vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., p Sul regime ellenico, cfr. A. VARSORI, L'Occidente e la Grecia: dal colpo di Stato militare alla transizione alla democrazia ( ), in M. DEL PERO V. GAVIN F. GUIRAO A. VARSORI, Democrazie. L'Europa meridionale e la fine delle dittature, Milano, Mondadori, 2010, pp Kissinger e il dilemma dell alleato incompatibile con i principii espressi nel preambolo del Patto atlantico. 12 Le tensioni internazionali che insistevano particolarmente sullo scenario mediterraneo, quali la guerra dei sei giorni e le crescenti pressioni sovietiche per un influenza nel bacino, suggerirono di non mettere in discussione un pilastro della NATO, già indebolito dal precedente ritiro francese. Al contrario, Dean Rusk rilanciò per Cipro la prospettiva partitoria di una compensated enosis, ritenuta più praticabile proprio per la presenza ad Atene di un regime autoritario che non avrebbe avuto i condizionamenti dell'opinione pubblica nazionale, precedentemente sollevati da Georgios Papandreou contro il piano Acheson. 13 In realtà, nonostante le iniziali professioni di cautela, la giunta militare ellenica dimostrò di voler sostenere l escalation delle tensioni, intensificando le pressioni esercitate sull isola attraverso la Guardia nazionale greco-cipriota comandata da Georgios Grivas. Solo la mediazione affidata a Cyrus Vance convinse, sul finire del 1967, Ankara a non ordinare l occupazione a difesa della propria minoranza. 14 Da quel momento, come rileva Kissinger nelle sue 12 In pratica, Washington si limitò a porre l embargo sulla cessione di armamenti pesanti alla Grecia, delegando alle istituzioni comunitarie europee l'eventuale, indesiderato, processo politico al regime militare. Cfr. VARSORI, L Occidente e la Grecia, cit., p Cfr. Circular Airgram from the Department of State to the NATO Capitals, Washington, July 12, 1967, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., pp Anche per l ambasciatore italiano ad Atene, Mario Conti, si profilò una doppia enosis. Cfr. Visita di Osorio Tafall ad Ankara, Mario Conti al ministero degli Affari Esteri, Telegramma [d ora in poi, tel.] n , Atene, 22 luglio 1967, ARCHIVIO STORICO DIPLOMATICO MINISTERO AFFARI ESTERI ITALIANO (d ora in poi, ASDMAE), Serie Telegrammi, 1967, Vol. 44, Grecia. 14 I turchi pretesero e ottennero il richiamo in Grecia di Grivas. Cfr. Telegram from the Embassy in Greece to the Department of State, Athens, November 22, 1967, in FRUS, vol. XVI, Cyprus, Greece, Turkey, , cit., pp Paolo Soave memorie, i turchi considerarono un articolo di fede non sottostare più agli inviti americani alla moderazione per Cipro. 15 Anche con l amministrazione Nixon le prospettive di indurre i due paesi contendenti a superare la loro storica rivalità per collaborare nella ricerca di una soluzione condivisa rimasero del tutto velleitarie, anche per il sovrapporsi di un ulteriore causa di tensione greco-turca nell Egeo, dove l annosa disputa per la delimitazione della piattaforma continentale si inasprì a seguito dell avvio di ricerche petrolifere. 16 Battendosi contro l azione congressuale intrapresa dalla lobby democratica dei greco-americani, capeggiata dal rappresentante dell Indiana John Brademas, Richard Nixon, il suo vice di origine ellenica Spiro Agnew e Henry Kissinger s impegnarono a rilanciare la cooperazione strategica con il regime militare sino alla rimozione del parziale embargo sulle forniture militari. Si trattò di una scelta molto criticata da alcuni alleati europei, in particolare danesi e norvegesi, e in stridente contrasto con la sospensione del trattato di associazione della Grecia con la CEE e con il ritiro dal consiglio d Europa cui Atene si trovò costretta nel dicembre Quella della Casa Bianca non fu a ben vedere un opzione filo- 15 Cfr. H.A. KISSINGER, Years of Upheaval, New York and London, Simon & Schuster, 2011 [I edizione: Little, Brown & Co., 1982], p Cfr. A. WILSON, The Aegean Dispute, Adelphi Papers, n. 155, London, International Institute for Strategic Studies, Cfr. VARSORI, L Occidente e la Grecia, cit., pp L azione della lobby democratica fu a lungo meno influente di quella intrapresa da Thomas Pappas, uomo d affari finanziatore del ticket repubblicano nella campagna presidenziale e mediatore fra la Casa Bianca e la giunta di Atene. Cfr. M. SMALL, The Presidency of Richard Nixon, Lawrence, KS, University of Kansas Press, 1999, p Kissinger e il dilemma dell alleato ellenica, quanto piuttosto un accentuazione della benevolenza di cui il regime di Papadopoulos aveva già goduto sotto Lyndon Johnson. In effetti, come dimostrava il persistente squilibrio nelle forniture militari, il partner strategicamente prioritario nel Mediterraneo orientale rimase, per gli Stati Uniti, la Turchia, vero bastione contro la penetrazione sovietica nel bacino e ben più consistente sul piano militare rispetto alla Grecia. 18 Il miglioramento dei rapporti bilaterali con Atene non avvenne, pertanto, a scapito di quelli con Ankara, e deve essere piuttosto contestualizzato nel tentativo avviato da Nixon di riaffermare la supremazia strategica statunitense sull Europa meridionale, segnata, nel corso della prima metà degli anni 70, da instabilità politica, emergente dissenso alleato per la politica estera statunitense e crescita dei partiti comunisti locali. 19 Riguardo alle cause di tensione fra greci e turchi Washington accentuò il profilo defilato e si trincerò dietro la parvenza di un equidistanza super partes, improntata a un accentuato realismo tipicamente kissingeriano: sarebbe spettato agli europei compromettersi con la proposizione di soluzioni diplomatiche per la 18 «We certainly do not want a war between the two, but if it came to that, Turkey is more important to us and they have a political structure which could produce a Qadhafi». Ford to Kissinger, August 13, 1974, Ford Administration Memoranda of Conversations, 8/1974-1/1977, in NATIONAL ARCHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION (d ora in poi, NARA), Central Foreign Policy Files, Record Group Questi fenomeni critici indussero Nixon a correggere il proprio approccio internazionale, originariamente non particolarmente eurocentrico. Cfr. E. DI NOLFO, La politica estera americana e l abbandono del paradigma eurocentrico, in La guerra fredda e l'italia ( ), Firenze, Polistampa, 2010, pp ; M. DEL PERO, The United States and the Crises in Southern Europe, in Europe in the International Arena during the 1970s, A. VARSORI G. MIGANI, eds., Brussels, P.I.E. Peter Lang, 2011, pp ; e, in generale, R.C. THORNTON, The Nixon-Kissinger Years: The Reshaping of American Foreign Policy, St. Paul, MN, Paragon House, Paolo Soave risoluzione della crisi, mentre gli Stati Uniti si sarebbero mantenuti liberi di coltivare i rapporti bilaterali
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