Please download to get full document.

View again

of 15
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.

DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH

Category:

Gadgets

Publish on:

Views: 3 | Pages: 15

Extension: PDF | Download: 0

Share
Related documents
Description
Studia Regionalne i Lokalne Nr 4(50)/2012 ISSN Maciej J. Nowak * DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH JAKO INSTRUMENT ZARZĄDZANIA ZRÓWNOWAŻONYM ROZWOJEM W SKALI LOKALNEJ W POLSCE Organy gmin
Transcript
Studia Regionalne i Lokalne Nr 4(50)/2012 ISSN Maciej J. Nowak * DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH JAKO INSTRUMENT ZARZĄDZANIA ZRÓWNOWAŻONYM ROZWOJEM W SKALI LOKALNEJ W POLSCE Organy gmin powinny realizować działania ukierunkowane na zrównoważony rozwój zarówno w wymiarze ekologicznym, ekonomicznym, jak i społecznym. Ważną rolę w tym kontekście odgrywają: procedura oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem artykułu jest bardziej precyzyjne wskazanie, jaką rolę w zarządzaniu na szczeblu lokalnym pełni wydawana przez organy wykonawcze gminy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W artykule przeprowadzono analizę dwudziestu trzech gmin uwzględniającą liczbę i przeznaczenie wydawanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Słowa kluczowe: decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, rozwój lokalny, gminy Organy gmin odpowiadają za realizację licznych zadań ważnych z punktu widzenia rozwoju lokalnego. Powinny one między innymi realizować działania ukierunkowane na zrównoważony rozwój zarówno w wymiarze ekologicznym, ekonomicznym, jak również społecznym. Do koncepcji zrównoważonego rozwoju dostosowana powinna być zresztą cała sfera działań samorządów, nie tylko na szczeblu lokalnym. W tym kontekście istotna wydaje się należąca do kompetencji gmin procedura oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Kluczowym jej elementem jest wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (określanych też jako decyzje środowiskowe). Decyzje te stanowią ważny w rozwoju lokalnym instrument zarządzania, odnoszący się nie tylko do skutków związanych z ochroną środowiska, ale także szeroko rozumianych skutków gospodarczych. Dlatego bardzo istotny wydaje się sposób stosowania przez organy gmin przedmiotowych decyzji (to, czy decyzje są wydawane przez organy w sposób rygorystyczny, czy też liberalny) oraz zakres przedsięwzięć objętych obowiązkiem przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślić trzeba, że informacje dotyczące wskazanych problemów są bardzo ważne również * Pracownia Ekonomiki Przestrzennej i Środowiskowej, Katedra Prawa i Gospodarki Nieruchomościami, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie; 112 MACIEJ J. NOWAK z punktu widzenia rozwoju lokalnego koncepcja określonej polityki środowiskowej przyjęta przez organy gminy wpływa bowiem na zakres możliwych na terenie gminy inwestycji. Oceny wymaga także sam stosunek organów jednostek samorządu terytorialnego do omawianych decyzji: jaką rolę odgrywają one w przyjętej koncepcji rozwoju? Zweryfikować należy zwłaszcza, czy jest to w opinii odpowiedzialnych za jej stosowanie organów tylko wynikająca z zapisów ustawy konieczność czy też efektywny, połączony z innymi działaniami, instrument rozwoju. Celem artykułu jest określenie roli, jaką wydawana przez organy wykonawcze gminy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odgrywa w zarządzaniu rozwojem lokalnym. Aby zrealizować powyższy cel, podjęto próbę wyjaśnienia zasygnalizowanych powyżej kwestii przede wszystkim w oparciu o przeprowadzone badania dotyczące liczby i przeznaczenia wydanych decyzji oraz opinii przedstawicieli gmin na temat roli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zarządzaniu rozwojem lokalnym. W związku ze sformułowanym celem badań sformułowano hipotezę badawczą: Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo występowania licznych rozbieżności wśród organów gmin w zakresie jej stosowania, stanowi niezbędny instrument kształtowania zrównoważonego rozwoju w wymiarze środowiskowym na szczeblu lokalnym. Ocena oddziaływania na środowisko w rozwoju regionalnym i lokalnym Koncepcja zrównoważonego rozwoju odgrywa bardzo ważną rolę w rozwoju regionalnym i lokalnym. Samo to pojęcie budzi poważne wątpliwości oraz rozbieżności terminologiczne. Niewątpliwie zrównoważony rozwój to koncepcja wielopłaszczyznowa, która nawiązuje do zagadnień wynikających z wielu dyscyplin nauki. Zbigniew Bukowski wskazuje, że termin zrównoważony rozwój oznacza rozwój, który doprowadzić ma do stanu równowagi (Bukowski 2009, s. 28). W literaturze przedmiotu wskazuje się także na związek koncepcji zrównoważonego rozwoju z dobrobytem oraz sprawiedliwością wewnątrzpokoleniową i międzypokoleniową (Pearce, Barbier, Markandya 1990, s. 2). W raporcie Komisji Brundtland wskazano, że przez zrównoważony rozwój należy rozumieć zaspokojenie potrzeb i aspiracji dzisiejszego pokolenia, przy niepozbawianiu przyszłych pokoleń możliwości zaspokajania ich potrzeb. Zrównoważony rozwój zdefiniowany został także w przepisach prawnych. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pojęcie to zostało rozwinięte w ustawie Prawo ochrony środowiska. Przez zrównoważony rozwój rozumie się w niej taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń. Spojrzenia na koncepcję zrównoważonego rozwoju są bardzo zróżnicowane. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że wśród kluczowych kwestii DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH 113 związanych ze zrównoważonym rozwojem w wymiarze ekologicznym wymienia się między innymi: niszczenie ekosystemów i bioróżnorodności, wyczerpywanie i nadmierną eksploatację zasobów nieodnawialnych oraz związane z tym zagrożenia zdrowia ludzkiego (Rogall 2010, s. 37). Rozwiązywanie tych problemów odgrywać będzie ważną rolę w rozwoju regionalnym i lokalnym. W związku z powyższym każda jednostka samorządu terytorialnego, przy wielu sferach działania, powinna uwzględniać również przedmiotowe zagadnienie. Przykładowo wśród zasad polityki zrównoważonego rozwoju Warszawy, wynikających z przyjętych na poziomie lokalnym dokumentów,wyróżnić można między innymi: zasadę równoważenia interesów, zasadę przezorności ekologicznej w planowaniu, zasadę praworządności, zasadę zanieczyszczający płaci, zasadę ekonomizacji, czyli wykorzystywanie mechanizmów ekonomiczno-rynkowych przy uwzględnianiu praktycznych możliwości wywołania pożądanych reakcji, zasadę uspołecznienia, czyli podejmowanie działań służących likwidacji przeszkód efektywnego udziału różnych podmiotów w procesie rozwoju miasta, zasadę współdziałania i pomocniczości (Kaczmarek 2005, s ). Przytoczone zasady znajdują przede wszystkim źródło w ramach ustawy Prawo ochrony środowiska. Na obecnym etapie wciąż tworzony jest system wspomagający zarządzanie zrównoważonym rozwojem na różnych szczeblach (Kozłowski 2007, s ). W praktyce zrównoważony rozwój realizowany będzie na szczeblu lokalnym poprzez konkretne wypracowane w danym środowisku koncepcje uwzględniające ogólne zasady oraz przez instrumenty instytucjonalnie zapewniające realizację pewnych celów. Do instrumentów tych należy procedura oceny oddziaływania na środowisko. Bazyli Poskrobko wyodrębnia jako instrumenty proekologiczne procedury administracyjne, rozumiane jako określony sposób postępowania, który wymusza rozpoznanie i uwzględnienie problemów użytkowania i ochrony środowiska przy podejmowaniu działań wymagających decyzji administracyjnych. Jedną z najważniejszych tego rodzaju procedur jest procedura postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (Poskrobko 2007, s. 147). W ogólnym ujęciu ma ona zapewniać, by przedsięwzięcia znacząco oddziałujące na środowisko lub też mogące znacząco na nie oddziaływać zostały poddane szerokiej ocenie oraz analizie mającej na celu wypracowanie takiej formuły, która w możliwie największym stopniu byłaby zgodna z wymogami środowiskowymi. Nie budzi wątpliwości, że przedsięwzięcia podlegające takiej ocenie są ważne w rozwoju lokalnym i procedura w tym zakresie ma bardzo istotny wpływ na formułę przestrzenną i gospodarczą gmin (Nowak, Kiepas-Kokot 2010, s. 30). Przedsięwzięcia, określone szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów, można przypisać (Wilżak 2011, s. 18) do następujących kategorii: gospodarka wodna, leśnictwo i rolnictwo, 114 MACIEJ J. NOWAK magazynowanie, odpady i ścieki, przemysł chemiczny, przemysł drzewno-papierniczy przemysł energetyczny, przemysł lekki, przemysł mechaniczny, przemysł metalurgiczny, przemysł mineralny, przemysł spożywczy, przemysł wydobywczy, rekreacja i turystyka, systemy transportowe, zabudowa. Poszczególne przedsięwzięcia, mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w sposób bardzo istotny wiązać się będą z głównymi kierunkami rozwoju lokalnego. W takim układzie informacje na temat wydawanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą stanowić jednocześnie informację o podejmowanych na danym terenie, ważnych rozwojowo przedsięwzięciach oraz w pewnym zakresie determinacji i kierunkach działań organów samorządu gminnego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została zdefiniowana i określona w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także w ustawie o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja ta stanowi indywidualny akt administracyjny, więc dotyczy konkretnych stron oraz konkretnego przedsięwzięcia. Należy ją uznać za finalny efekt całej procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Rakoczy 2010, s. 197). Organ wydający decyzję musi uwzględniać przede wszystkim wyniki dokonanych uzgodnień i złożonych opinii, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (Korzeniowski 2012, s. 90). Z kolei ocenę oddziaływania na środowisko zdefiniowano jako prawnie uregulowany ciąg działań zmierzających do zidentyfikowania, opisania i oszacowania (przy udziale społeczeństwa) potencjalnych wpływów planowanej działalności na kompleksowo rozumiane środowisko, w celu zapewnienia, że właściwy organ wyda optymalne z punktu widzenia środowiska rozstrzygnięcie w sprawie (Radecki 2010, s. 271). Niniejsza definicja stanowi jednocześnie dokładną charakterystykę z punktu widzenia celów i kierunków zarządzania w rozwoju regionalnym i lokalnym, wskazując najważniejsze priorytety całej procedury środowiskowej. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi zostać wydana przed licznymi innymi aktami administracyjnymi, jak chociażby pozwoleniem na budowę, pozwoleniem wodno- prawnym, czy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Poza wójtem/ burmistrzem/ prezydentem miasta organem właściwym do wydawania decyzji są: DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH 115 regionalny dyrektor ochrony środowiska, m.in. względem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dróg czy też sztucznych zbiorników wodnych, starosta w przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów. dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dołączana jest do wniosku w zakresie prowadzenia konkretnej inwestycji. Wniosek powinien zostać złożony w terminie czterech lat od dnia, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, a termin ten może ulec przedłużeniu o dwa lata (Mickiewicz, Kiełsznia, Nowak, Gawłowski 2011, s. 118). W praktyce dyskusyjne może być to, czy wskazane terminy są wystarczająco długie zwłaszcza w przypadku większych inwestycji publicznych mogą one utrudniać efektywną realizację całego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia, względem których wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach w wybranych polskich gminach Poza wymiarem teoretycznym, związanym z przesłankami i skutkami wydawania decyzji środowiskowych, bardzo ważne jest to, w jaki sposób decyzje te są stosowane i oceniane na szczeblach lokalnych, w poszczególnych gminach. W ramach prowadzonych badań do pięćdziesięciu losowo wybranych gmin położonych w województwach zachodniej i wschodniej Polski (zachodniopomorskie, wielkopolskie, lubuskie, dolnośląskie, lubelskie oraz podkarpackie) skierowano wniosek o udostępnienie informacji środowiskowej oraz wypełnienie ankiety. Odpowiedzi uzyskano z dwudziestu trzech gmin zróżnicowanych pod względem charakteru, dominującego profilu, wielkości i położenia. Zdecydowana większość odpowiedzi (18) pochodzi z gmin wiejskich. Należy mieć powyższe na uwadze przy analizie uzyskanych wyników. W pierwszej kolejności przy opracowywaniu uzyskanych wyników badań skoncentrowano się na informacji dotyczącej liczby decyzji wydanych przez organy gmin oraz przedsięwzięć, których te decyzje dotyczyły. Tab. 1. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane przez organy wykonawcze w badanych gminach Rok Mediana dla decyzji w gminach miejsko-wiejskich oraz miejskich 15,0 8,0 15,0 Mediana dla decyzji wydanych w gminach wiejskich 4,0 3,0 3,5 Mediana dla wszystkich wydanych decyzji 5,0 5,0 4,0 Istotną informację o uwarunkowaniach i sposobie prowadzonej polityki w zakresie zarządzania środowiskiem przez gminy będą stanowić dane o liczbie wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tabeli 1 wynika (co było 116 MACIEJ J. NOWAK do przewidzenia), że zdecydowanie więcej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawanych w gminach miejskich oraz miejsko-wiejskich niż w gminach wiejskich. W badanej grupie gmin wiejskich największą liczbę wydawanych decyzji stwierdzono w gminach Dębica oraz Solina (średnio w skali roku w gminach tych jest wydawanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Obie gminy są bardzo atrakcyjne pod względem turystycznym, a gmina Dębica ma ponadto bardzo dużą powierzchnię (co uzasadnia zakres podejmowanych tam decyzji). Istotną informacją w kontekście charakteryzowanej problematyki będzie przeznaczenie wydawanych decyzji. Jest ono szczególnie ważne z punktu widzenia realizowanych celów dotyczących rozwoju lokalnego i regionalnego. Analiza przeznaczenia wydawanych decyzji skłania do wniosku, że najczęściej pojawiającymi się celami, ważnymi z punktu widzenia rozwoju lokalnego i regionalnego będą: inwestycje drogowe, inwestycje w zakresie budynków gospodarczych, inwestycje dotyczące kanalizacji, inwestycje w zakresie rozwoju sektora usług w gminie, inwestycje ważne w zakresie ochrony środowiska (biogazownia, inwestycje dotyczące odpadów). Zwłaszcza trzy pierwsze rodzaje inwestycji powtarzają się w szerokim zakresie w przeważającej większości badanych gmin. W wielu wypadkach prowadzone inwestycje (czyli przedsięwzięcia podlegające ocenie oddziaływania na środowisko) wiążą się z budową chodników, parkingów, mostów, stacji paliw, a także dzielnic mieszkaniowych. W podstawowym zakresie cele związane z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w badanych gminach miejskich, miejsko-wiejskich oraz wiejskich są zbliżone. Różnica dotyczy przeważnie ich ilości. Z zestawienia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że szereg ważnych dla rozwoju lokalnego działań (istotnych także z punktu widzenia prowadzonej polityki przestrzennej) obecnie wymaga zastosowania procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Procedura ta staje się obligatoryjnym do zastosowania elementem z punktu widzenia licznych podejmowanych w gminie przedsięwzięć gospodarczych oraz środowiskowych. Powyższe potwierdza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ważnym instrumentem zarządzania nie tylko środowiskiem, ale również rozwojem lokalnym. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jako instrument zarządzania w opinii organów ją stosujących Kolejnym elementem badań, po określeniu zakresu wydawanych decyzji oraz spraw, których dotyczą, jest określenie roli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w systemie zarządzania gminą. W tym kontekście przydatne będą wyniki przeprowadzonej w badanych gminach ankiety. DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH 117 Ryc. 1. Ocena, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia dostateczną ochronę środowiska We wszystkich badanych gminach zauważono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest potrzebna w całym systemie zarządzania środowiskiem żadna z badanych gmin powyższego twierdzenia nie zakwestionowała. Z ryciny 1 wynika jednak, że w opinii przedstawicieli badanych samorządów decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawsze zapewnia pełną ochronę środowiska. Widoczne jest to zwłaszcza w grupie gmin miejskich oraz miejsko- -wiejskich, których żaden przedstawiciel nie zauważył dostatecznej w jego opinii ochrony wyrażanej przez analizowany instrument. Z prowadzonych w wybranych badanych gminach wywiadów bezpośrednich wynika, że: poza decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach niezbędne są również inne instrumenty ochrony środowiska, jak chociażby te dotyczące form ochrony przyrody; w toku prowadzonych postępowań administracyjnych w zakresie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organy mają odczucie, że mimo wydawanych decyzji środowisko nie jest dostatecznie chronione, a realizowane przedsięwzięcia są w skutkach dla niego szkodliwe. Powyższe należy uzasadnić przede wszystkim w ten sposób, że procedura oceny oddziaływania na środowisko łączy się z koncepcją zrównoważonego rozwoju w wymiarze ekologicznym, która sprowadza się nie tylko do samej ochrony środowiska, ale także do wypracowania kompromisu pomiędzy ochroną środowiska a rozwojem technologicznym. W związku z tym dopuszczalne będą sytuacje, w ramach których określone przedsięwzięcia mimo przeprowadzonej procedury będą negatywnie oddziaływać na środowisko. Niezależnie od powyższego zastanawia zakres odpowiedzi z rezerwą traktujących rolę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to niewątpliwie przejaw ograniczonego zaufania do przedmiotowego instrumentu. 118 MACIEJ J. NOWAK Ryc. 2. Ocena, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach blokuje rozwój gospodarczy gminy Cała koncepcja zrównoważonego rozwoju polega na swoistym godzeniu relacji między wymogami ochrony środowiska a rozwojem technicznym i technologicznym. Przy pewnych zastrzeżeniach dotyczących wyników z ryciny 1 ciekawie prezentują się wyniki badań zaprezentowane na rycinie 2. Zdecydowana większość badanych gmin miejskich oraz miejsko-wiejskich nie zauważa negatywnego wpływu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozwój gospodarczy (zachowując co należy przypomnieć pewien dystans względem roli decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ochronie środowiska). Odmienne są natomiast opinie wyrażane w badanych gminach wiejskich. W pewnym zakresie mogą one wynikać z faktu, że w gminach miejskich oraz miejsko-wiejskich poziom rozwoju gospodarczego jest co do zasady zdecydowanie wyższy i ewentualne przedłużenie inwestycji przez wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpływa znacząco na rozwój gospodarczy w gminie. Z kolei w gminach wiejskich wpływ ten może być zauważalny (i wiązać się z obawami w zakresie skutków stosowania niniejszego instrumentu). Stąd też wynika postrzeganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez niektóre gminy jako bariery rozwoju gospodarczego. Dodać należy, że w perspektywie długookresowej nawet w gminach zauważających negatywny wpływ wskazanego instrumentu na rozwój gospodarczy powinny być dostrzeżone pozytywne ich efekty w tym zakresie (które sprowadzać się mogą zarówno do możliwości uzyskiwania środków finansowych z Unii Europejskiej, jak również podwyższenia lub utrzymania walorów turystycznych danych terenów niezależnie od podejmowanych przedsięwzięć). Ta sama analiza może być przeprowadzona w odniesieniu do gmin sklasyfikowanych inaczej niż w oparciu o ich charakter. Z badanej grupy gmin wybrano te, w których rocznie wydaje się średnio co najmniej około dziesięciu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (gminy: Sanok, Czarna, Barlinek, Międzyrzec DECYZJE O ŚRODOWISKOWYCH UWARUNKOWANIACH 119 Podlaski, Opole, Krapkowice, Dębica, Solina) oraz te, w których rocznie wydaje się najwyżej około 3 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (gminy:
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks