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I CONTRATTI DELLE COMPAGNIE AEREE CON I PASSEGGERI

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I CONTRATTI DELLE COMPAGNIE AEREE CON I PASSEGGERI Documento di consultazione della direzione generale dell'energia e dei Trasporti, in collaborazione con la direzione generale dell'ambiente,
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I CONTRATTI DELLE COMPAGNIE AEREE CON I PASSEGGERI Documento di consultazione della direzione generale dell'energia e dei Trasporti, in collaborazione con la direzione generale dell'ambiente, Commissione europea PERCHÉ È NATO QUESTO DOCUMENTO DI CONSULTAZIONE Nel suo impegno per l'apertura del mercato dei trasporti aerei, la Commissione dà la massima priorità al rafforzamento dei diritti dei passeggeri e per questo sostiene una politica di ampio respiro, basata sia su impegni assunti liberamente dal settore del trasporto aereo per migliorare la qualità del servizio che su legislazione varata dalla Comunità per tutelare gli interessi fondamentali dei passeggeri. Nella definizione dei rapporti tra compagnie aeree e passeggeri, i contratti rivestono un ruolo di primo piano. In molti settori i contratti fissano i diritti e gli obblighi delle parti, ma nel caso dei trasporti aerei i passeggeri sono la parte debole; sono costretti infatti ad accettare condizioni che non possono discutere e che raramente conoscono, mentre le compagnie, che stabiliscono tali condizioni, sono in posizione di forza. Siamo di fronte a una sperequazione che non favorisce l equità e la chiarezza dei contratti. La Commissione ritiene che attraverso la normativa si possano raggiungere due obiettivi. Il primo è garantire che i contratti siano chiari, completi e che i passeggeri non ne ignorino il contenuto. Il secondo è codificare i diritti di chi viaggia, in settori importanti che fino ad oggi sono stati lasciati alla libertà contrattuale, in particolare per quanto riguarda l'assistenza ai disabili. Nella sua comunicazione del 2000 sulla protezione dei passeggeri del trasporto aereo e nel Libro bianco del 2001 sulla politica dei trasporti, la Commissione ha annunciato che intende proporre norme sui contratti di trasporto aereo, così da tutelare chi viaggia pur evitando un eccessiva regolamentazione del settore. I contratti delle compagnie aeree e i diritti dei passeggeri sono comunque temi complessi ed esistono opinioni divergenti in merito agli obblighi da istituire in questo ambito. I servizi della Commissione ritengono quindi che la proposta debba essere elaborata in stretta consultazione con tutte le parti interessate. Questo documento di consultazione rappresenta la prima tappa di tale processo. Una volta ricevute le reazioni al documento, i servizi della Commissione invieranno a coloro che avranno risposto una sintesi dei contributi ricevuti e organizzeranno incontri per discutere delle opzioni principali. Dopo questa fase la Commissione preparerà le proprie proposte legislative. Si invita ad inviare commenti sul documento di consultazione. Saranno disponibili traduzioni in francese, tedesco, italiano e spagnolo che verranno inserite nei seguenti siti web della Commissione: Chi desideri menzionare altri punti non trattati da questo documento, non esiti a farlo. Si prega di inviare i contributi entro il 30 settembre 2002, precisando a quali domande si è risposto. 2 COME RISPONDERE Le risposte possono essere inviate per posta a John Wilson, direzione Trasporti aerei, direzione generale dell'energia e dei Trasporti, DM 24 5/75, Commissione europea, B 1049 Bruxelles, Belgio, oppure per posta elettronica a Nella corrispondenza indicare Consultazione sui contratti delle compagnie aeree e, se non si tratta del contributo di un singolo, precisare l'organismo di appartenenza specificando la persona di contatto, il recapito postale ed elettronico, il numero di telefono e di fax. La Commissione pubblicherà i contributi inviati per posta elettronica sui siti web indicati, a meno che non venga esplicitamente vietata la pubblicazione. I. INTRODUZIONE 1. Nel Libro bianco La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte, la Commissione afferma che rafforzare i diritti dei passeggeri costituisce un completamento necessario dell'apertura dei mercati e annuncia nuove iniziative per proteggere più efficacemente i passeggeri del trasporto aereo, in particolare una proposta in materia di contratti tra le compagnie aeree e i loro passeggeri, proposta che rappresenta il tema di questo documento di consultazione. Il Libro bianco sottolinea inoltre che questa iniziativa si colloca nel quadro di un azione politica più ampia. Rafforzare i diritti dei passeggeri del trasporto aereo è solo il primo passo; quello successivo consiste nel garantire analoga tutela ai passeggeri degli altri modi di trasporto. 2. Un altro elemento essenziale della politica comunitaria sulla protezione dei consumatori è garantire il giusto equilibrio delle condizioni contrattuali. La legislazione in vigore contiene già numerose norme sulla conclusione e sull'esecuzione dei contratti di consumo (vedere sezione II) ed è possibile che, in futuro, l'equilibrio contrattuale entri a far parte del concetto generale di equità delle transazioni nel mercato interno 2. Inoltre è allo studio la possibilità di intervenire nuovamente nel campo del diritto contrattuale europeo 3. In entrambi i casi la Commissione ha lanciato un dibattito pubblico prima di decidere l'approccio da adottare. 3. Quando i passeggeri prenotano un posto su un volo, il loro rapporto con la compagnia aerea è già in gran parte definito per mezzo di un contratto standard (vedere riquadro alla pagina seguente). I passeggeri non sono liberi di negoziare il contratto stipulato, anzi, addirittura pochi passeggeri sono al corrente della sua stessa esistenza, oltre a non conoscerne i termini, e quindi non sono in grado di verificare che questi siano equi. Il passeggero è la parte debole, mentre la compagnia aerea è in posizione di forza, e offre un contratto standard di cui spesso ha stabilito essa stessa le condizioni. Nel caso dei viaggi tutto compreso la situazione è diversa. In quel caso il consumatore conclude un contratto con l'organizzatore o il venditore di un soggiorno turistico, e non con una compagnia aerea (il contratto di trasporto aereo è stipulato piuttosto tra l'organizzatore e il vettore). La direttiva 90/314/CEE sui viaggi tutto compreso 4 sancisce già ampi diritti a favore del consumatore, e quindi il presente documento di consultazione non tratta dei trasporti che fanno parte di un pacchetto, ma solo del trasporto che comporta esclusivamente l'acquisto di un posto a sedere, su un volo di linea o non di linea. 3 4. Nel caso di voli internazionali, i membri della IATA (International Air Transport Association), cioè i vettori che offrono voli internazionali, per le condizioni di trasporto generalmente si servono di un modello raccomandato dall'associazione (vedere riquadro qui sotto). Negli ultimi anni però il modello è stato fortemente criticato e numerose autorità nazionali hanno reclamato modifiche *. Pur essendo vantaggiose per alcuni passeggeri, le iniziative del genere non sono prive di rischi. Esiste infatti il rischio che le autorità nazionali interpretino in maniera divergente la coerenza dei contratti delle compagnie aeree con le norme in materia. Questo potrebbe confondere i passeggeri, rendere più onerose le operazioni internazionali e nuocere al completamento del mercato interno. I CONTRATTI DELLE COMPAGNIE AEREE La forma del contratto di viaggio che comporta solo la vendita di un posto a sedere è piuttosto complessa. Malgrado si tratti di un singolo contratto, generalmente ne fanno parte numerosi documenti. Per quanto riguarda i servizi di linea internazionali, rivestono particolare importanza le risoluzioni e le raccomandazioni della IATA (International Air Transport Association), nonostante questa sia un'associazione di rappresentanza delle compagnie aeree che forniscono servizi di linea internazionali e non un organismo di regolamentazione. Il primo elemento di un contratto per un volo di linea internazionale è costituito dal biglietto, o dal documento di conferma nel caso di biglietteria elettronica (ricevuta dell'itinerario). Si tratta di un documento che riporta le condizioni relative al volo, come l'identità della compagnia aerea; quella del passeggero; origine, destinazione, classe, data, ora e numero del volo; la tariffa, le tasse e i diritti; lo stato della prenotazione; le restrizioni, ad esempio per il cambio della prenotazione; la quantità di bagaglio consentita senza sovrapprezzo. Il biglietto proposto dalla IATA viene ampiamente utilizzato. Ci sono poi altri documenti che contengono condizioni contrattuali più generali e non valide solo per un determinato volo. Per quanto riguarda i voli internazionali, i membri della IATA si sono impegnati a rispettare la risoluzione 724 sui biglietti per i passeggeri, avvisi e condizioni contrattuali. Gli avvisi riguardano limitazioni di responsabilità, overbooking, informazioni su tasse e diritti d'uso e su una serie di norme nazionali. Le condizioni contrattuali comprendono alcuni articoli e un riferimento alle disposizioni del biglietto stesso, le tariffe del vettore e le condizioni generali di trasporto (gli avvisi e le condizioni contrattuali sono allegati al biglietto). * Nel 1997 i servizi della Commissione, che avevano richiesto uno studio su tale modello per accertarne la conformità con la direttiva 93/13/CEE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori 5, hanno raccomandato una serie di modifiche. L'anno seguente anche un gruppo di esperti degli Stati membri è arrivato alla conclusione che erano necessari alcuni cambiamenti. In seguito, dopo una protesta da parte dell'air Transport Users Council, l'office of Fair Trading del Regno Unito ha concordato con la IATA una nuova versione con numerose migliorie a favore dei passeggeri. Nel 2000 l'associazione ha adottato il nuovo testo, che tuttavia non è ancora entrato in vigore. Nel 2001 gli ombudsman per i consumatori di Danimarca, Svezia e Norvegia hanno analizzato la nuova bozza e hanno concluso che, sebbene il testo fosse migliore del precedente, alcuni articoli erano in contrasto con la normativa nazionale. Hanno quindi chiesto alla SAS di modificare il suo contratto tipo, basato sull'rp 1724, per eliminare le incongruenze. Anche l'ombudsman finlandese ha sollevato il problema dell'equità dei contratti delle compagnie aeree. 4 Per quanto riguarda le condizioni generali di trasporto, i membri della IATA generalmente si servono di un modello per i voli internazionali, noto come Recommended Practice 1724 on General Conditions of Carriage (Passenger and Baggage) , anche se non sono obbligati a farlo. Negli ultimi anni la IATA ha modificato ripetutamente la RP 1724 in senso favorevole ai passeggeri. Purtroppo le versioni più recenti, compresa quella adottata nel 2000, sono ancora in attesa del nulla osta dell'autorità statunitense per la concorrenza; la raccomandazione attualmente in vigore risale quindi al 1997 e non comprende le modifiche a favore dei passeggeri. Sembra tuttavia che alcune compagnie aeree utilizzino già modelli più recenti. I membri della IATA di regola applicano queste condizioni contrattuali e di trasporto anche ai voli interni, e non solo a quelli internazionali. I contratti contengono di norma disposizioni relative ai viaggi tutto compreso e quindi si applicano anche ai voli charter. La normativa comunitaria in materia disciplina la responsabilità dei vettori comunitari per i danni che derivano da morte o lesioni, da ritardi o da errore nel trasferimento dei bagagli, nonché il negato imbarco da parte di qualsiasi vettore in qualsiasi aeroporto della Comunità (vedere sezione II). 5. Ad ogni modo, nonostante i miglioramenti apportativi siano importanti le raccomandazioni dalla IATA, non sono ancora sufficienti. L'obiettivo principale è sicuramente eliminare i termini iniqui dai contratti. Si tratta di una condizione necessaria, ma non sufficiente per garantire un livello elevato di tutela per chi viaggia. Va inoltre sottolineato che le compagnie aeree, membri dell'associazione compresi, non si attengono necessariamente al modello IATA *. 6. Questi fattori hanno indotto la Commissione ad annunciare, nella comunicazione del 21 giugno , un vasto programma per migliorare la tutela dei passeggeri dei trasporti aerei. Il primo elemento dell iniziativa è di ordine legislativo e comprende una proposta in materia di contratti, con la quale la Commissione intende perseguire un triplice obiettivo: garantire che i contratti siano chiari, completi e noti ai passeggeri, porre in essere nuovi diritti in settori finora lasciati alla libertà contrattuale e codificare diritti per i passeggeri a mobilità ridotta, in particolare per i disabili. 7. Il secondo obiettivo della comunicazione era quello di promuovere impegni di natura volontaristica, assunti dalle compagnie aeree e dagli aeroporti per migliorare i servizi ai passeggeri. Su iniziativa della Commissione, nel quadro del dialogo tra l'unione europea e la European Civil Aviation Conference (Conferenza europea per l'aviazione civile, ECAC) sono stati elaborati i pertinenti testi e il 10 maggio 2001 le associazioni di rappresentanza delle compagnie aeree e degli aeroporti europei ne hanno raccomandato l'adozione ai loro membri. Da allora numerose compagnie aeree ed aeroporti hanno dato la loro adesione e hanno iniziato gradualmente ad attuare gli impegni a partire dal febbraio Gli impegni per il servizio ai passeggeri potrebbero migliorare * Il modello della IATA è oggetto di una raccomandazione, che i membri possono scegliere di non adottare integralmente, e che è stata prevista solo per il trasporto internazionale (anche se nella prassi può avere applicazione più vasta, vedere nel riquadro). Inoltre, le compagnie che non appartengono alla IATA, come i vettori turistici e a basso costo, non tengono necessariamente conto delle raccomandazioni dell'associazione. Gli operatori turistici che organizzano voli charter spesso inseriscono elementi del modello della IATA nei contratti, ma alcuni vettori a basso costo esercitano la loro libertà di redigere contratti privilegiando i propri interessi. 5 notevolmente la qualità del servizio e il trattamento nei confronti di chi viaggia, se la maggioranza delle compagnie aeree ed aeroporti li sottoscrivesse e li osservasse, e se fosse introdotto un sistema di sorveglianza. Se queste condizioni fossero rispettate, in linea di principio la Comunità non avrebbe motivo di introdurre norme sulle materie disciplinate dagli impegni, con l'eccezione dell'assistenza ai passeggeri a mobilità ridotta, in particolare ai disabili. Si tratta infatti di un tema talmente importante che i diritti devono essere fissati per legge. 8. Dieci anni fa la Comunità ha introdotto per la prima volta una misura normativa per la protezione dei passeggeri del trasporto aereo, un regolamento sulla compensazione per negato imbarco 7. Il trasporto aereo è stata la prima area di intervento perché in tale settore la realizzazione del mercato interno è iniziata prima che per le altre forme di trasporto ed ha compiuto progressi più rapidi, e la creazione di diritti per i passeggeri era un corollario irrinunciabile della liberalizzazione. Un'altra ragione per cui ci si è inizialmente concentrati sul trasporto aereo è che una grande percentuale del trasporto aereo è di tipo transfrontaliero, e per una protezione efficace di chi viaggia sono necessarie regole uniformi, in maniera che i viaggiatori godano degli stessi diritti in tutta la Comunità e le compagnie aeree seguano le stesse regole. 9. Ciò non significa che la protezione dei passeggeri dovrebbe essere limitata al trasporto aereo, anzi. Nel Libro bianco sulla politica europea dei trasporti la Commissione ha sottolineato che nel prossimo futuro è sua intenzione elaborare una politica sui diritti degli utenti che non riguarderà solo il trasporto aereo ma anche gli altri modi di trasporto. Nella recente comunicazione su uno spazio ferroviario europeo integrato 8, la Commissione ha già annunciato che nel 2003 proporrà un regolamento sui diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario internazionale e che parallelamente appoggerà iniziative su base volontaristica degli operatori ferroviari per l'elaborazione di una carta sulla qualità del servizio. Inoltre gran parte del trasporto di passeggeri, sia ferroviario che per metropolitana, tram o autobus, si colloca nel contesto di obblighi di servizio pubblico. La Commissione ha proposto un nuovo approccio che combini l'apertura del mercato con garanzie di trasparenza, qualità e servizio pubblico Il Parlamento europeo, il Consiglio e il Comitato economico e sociale hanno espresso il loro sostegno a favore di un'iniziativa in materia di contratti delle compagnie aeree. La Commissione intende quindi procedere in questo senso. Il presente documento di consultazione tratta dei settori in cui la Comunità potrebbe decidere di istituire dei diritti. Questo non significa che la Comunità debba legiferare in tutti questi settori. Il documento solleva piuttosto l'interrogativo di quali diritti debba istituire la Comunità. II. ALCUNI CHIARIMENTI 11. Oltre a godere di diritti, i passeggeri sono anche sottoposti ad obblighi. Per evitare di ritardare i voli, ad esempio, devono rispettare gli orari previsti per il check-in e l'imbarco. Non devono creare pericoli per l'integrità fisica e la salute dei passeggeri e dell'equipaggio, né minacce per la sicurezza. Non devono aggredire, turbare o disturbare gli altri passeggeri. Le compagnie aeree sono ben consapevoli di questi rischi, e nei loro contratti si riservano il diritto di rifiutare di trasportare passeggeri che si siano già comportati in maniera inaccettabile o che possano farlo, a loro ragionevole giudizio. Le compagnie rivendicano anche il diritto di rifiutare il trasporto di bagagli potenzialmente pericolosi e di ispezionare passeggeri o bagagli per motivi di sicurezza. I servizi della Commissione ritengono che tali termini contrattuali siano indispensabili per la sicurezza 6 e intendono lasciare alle compagnie aeree la libertà di stabilire condizioni di questo tipo, che considerano un completamento delle norme comunitarie sulla sicurezza dei trasporti aerei attualmente in vigore o in corso di elaborazione. 12. Pur proteggendo i passeggeri, la Comunità dovrebbe evitare di regolamentare eccessivamente il settore. La normativa deve stabilire obblighi di informazione che rendano i contratti chiari, completi e facilmente accessibili, deve istituire determinati diritti per bilanciare meglio gli interessi dei passeggeri e delle compagnie, e precisare quali siano i diritti delle persone a mobilità ridotta, ma deve anche lasciare un margine di libertà contrattuale sufficiente per non provocare distorsioni della concorrenza. Dovrebbe disciplinare alcuni aspetti del rapporto tra vettori aerei e passeggeri ma consentire alle compagnie aeree di fissare condizioni supplementari, purché eque. Il testo non dovrebbe essere troppo prescrittivo, né trattare necessariamente tutti gli argomenti toccati in questo documento. 13. Nei prossimi anni i paesi terzi valuteranno forse l'opportunità di introdurre norme in materia di contratti delle compagnie aeree per gli stessi motivi che hanno indotto la Comunità a farlo. In questo caso è possibile che la complessità e l'incertezza create da una molteplicità di diritti renda più difficile garantire una protezione efficace dei passeggeri. I vettori con una rete di tratte internazionali potrebbero trovarsi di fronte a una selva di requisiti contrastanti e dover affrontare una gestione più onerosa delle loro operazioni. La frammentazione della normativa potrebbe provocare anche disaccordi tra gli Stati sull'applicazione extraterritoriale delle disposizioni. La Comunità europea e gli Stati membri hanno quindi proposto alla 33ª assemblea dell'organizzazione dell aviazione civile internazionale (ICAO) di esaminare l'opportunità di armonizzare i requisiti minimi per i contratti delle compagnie aeree. L'assemblea è giunta alla conclusione che l'icao deve continuare a sorvegliare l evoluzione della situazione e a preoccuparsi degli inter
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