Please download to get full document.

View again

of 72
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.

Naar een ge(s)laagde strategie

Category:

Economy & Finance

Publish on:

Views: 5 | Pages: 72

Extension: PDF | Download: 0

Share
Related documents
Description
Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het Interdepartementaal Programma BioBased Economy Martijn van der Steen Nancy Chin-A-Fat Mark van Twist Jorren Scherpenisse Vorm geven aan inhoud Over
Transcript
Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het Interdepartementaal Programma BioBased Economy Martijn van der Steen Nancy Chin-A-Fat Mark van Twist Jorren Scherpenisse Vorm geven aan inhoud Over de auteurs dr. Martijn van der Steen is co-decaan en adjunctdirecteur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. drs. Nancy Chin-A-Fat is als onderzoeker en leermanager verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. prof. dr. Mark van Twist is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit en is decaan en bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. drs. Jorren Scherpenisse is als onderzoeker en leermanager verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het Interdepartementaal Programma BioBased Economy Martijn van der Steen Nancy Chin-A-Fat Mark van Twist Jorren Scherpenisse 2014 isbn Vorm geven aan inhoud 2 Vorm geven aan inhoud Inhoudsopgave 1 Inleiding: de evaluatie van een programma 4 2 Vier perspectieven op overheidssturing 9 3 Evalueren vanuit vier perspectieven 19 4 Evaluatie van het ipbbe als veerkrachtig netwerk 27 5 Conclusie: een gelaagde evaluatie voor een ge(s)laagde praktijk 38 Bijlage 1 Beleidsanalyse ipbbe 43 Bijlage 2 Opbrengsten uit de interviewronde 58 Eindnoten 65 Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het ipbbe 3 1 Inleiding: de evaluatie van een programma Sturen in netwerken om eigen doelstellingen te realiseren Overheidssturing vindt steeds meer plaats in netwerken. Publieke organisaties zijn weliswaar zelf verantwoordelijk voor het bereiken van publieke waarde en politieke doelen, maar hebben voor het realiseren van die doelstellingen de inzet van anderen nodig. Duurzaamheidsdoelstellingen bijvoorbeeld zijn pas haalbaar zodra anderen zich er maximaal voor gaan inzetten; de overheid kan die beweging ondersteunen, deels ook in gang zetten, maar uiteindelijk staat of valt het met de inzet van anderen. Soms zijn die anderen georganiseerde partijen, zoals koepelorganisaties, bedrijfsverenigingen, werkgeversorganisaties, of andere representatieve verbanden die namens hun achterban afspraken maken en toezeggingen doen. Vaak, en volgens onder andere het Planbureau voor de Leefomgeving (pbl, 2011; 2012) steeds vaker, gaat het echter om partijen die niet in representatieve verbanden te vinden zijn. Om individuele organisaties, clusters van ondernemingen, en heel vaak om gewone mensen. Overheidssturing in een opkomende sector: de biobased economy Dit essay gaat niet over netwerksturing in het algemeen, maar over één voorbeeld daarvan in het bijzonder: het gaat over de toegepaste sturingsstrategie voor de biobased economy als opkomende en innovatieve economische sector. Het is een voorbeeld van een onderwerp waarin het netwerk aan zet is én de overheid activiteiten ontplooit om dat netwerk te ondersteunen en te faciliteren. In dit essay analyseren we de praktijk van netwerksturing zoals we die rond de biobased economy hebben waargenomen, met als doel om beter te begrijpen wat daarin goed ging en beter kon om die lessen toegankelijk en toepasbaar te maken voor inzet in andere vraagstukken. Netwerksturing is op veel terreinen in het domein van Economische Zaken aan de orde. Er is maatschappelijke ontwikkeling die bijdraagt aan de doelen van de overheid; vervolgens is het de vraag hoe de overheid er mee om gaat en of het lukt om de dynamiek van het initiatief verder te brengen. In het geval van elektrisch rijden bijvoorbeeld kan de overheid de elektrische 4 Vorm geven aan inhoud auto s en oplaadpunten niet de weg op subsidiëren, maar met slimme interventies wel ondersteuning bieden aan het bestaande initiatief in de markt en initiatieven uit de gemeenschap. Daar moet het gebeuren; de overheid kan het niet zelf doen, maar overheidssturing kan wel helpen. De kunst is daarbij om én het maatschappelijk initiatief voorop te stellen én vanuit het beleid waar nodig de dynamiek te ondersteunen. De kern van sturen in netwerken is dat partijen buiten zelf, uit eigen beweging en vanuit eigen intrinsieke motivatie, moeten komen tot inzet; de overheid kan die inzet steunen, het initiatief vergemakkelijken of mogelijk maken. Steunen zonder over te nemen, en overheidssturing die bouwt op zelforganisatie en ontwikkeling van onderop. Het klinkt als een tegenstelling, maar het is de realiteit die rond steeds meer doelstellingen van publieke organisaties ontstaat. Verduurzaming van de bouw, innovatiekracht in economische sectoren, vergroening van de brandstofmix in de transportsector, maatschappelijk verantwoorde productie in de agrosector; steeds gaat het om de inzet, creativiteit en energie van anderen, die nodig is om de eigen doelen van de overheid vaak expliciet zo toegezegd door het politiek bestuur te realiseren. Met als logische vervolgvraag: wat betekent dat voor het repertoire van de overheid? Wat moeten overheidsorganisaties kunnen om dat proces goed te ondersteunen en deels ook te kanaliseren? En wat moeten ze laten? Let wel, de idee is niet dat netwerksturing overal en altijd moet worden ingezet. Integendeel, netwerksturing is een strategie voor sturing naast andere; de inzet ervan is afhankelijk van de aard van het vraagstuk, van de partijen die er bij betrokken zijn, het soort relaties dat tussen die partijen al bestaat, en de dynamiek die in het veld al zichtbaar is. Voor sommige vraagstukken is netwerksturing toepasselijk, voor andere kwesties is een heel ander, meer traditioneel instrumentarium veel beter passend. Eén van de uitdagingen, ook van dit essay, is om een scherper onderscheid te maken in wat op welk moment nodig is. Het gaat dus deels om het verkennen van wat netwerksturing is, maar ook om een verkenning van wanneer netwerksturing goed past. Het uitgangspunt van deze beschouwing is de stelling dat steeds meer vraagstukken op het bord van beleidsmakers goed passen bij wat we hier netwerksturing noemen. Zeker daar waar er sprake is van innovatie sociaal, maatschappelijk of technisch en er nieuwe verbanden en andere dynamiek ontstaan, kan netwerksturing van belang zijn. Een tweede stelling van dit essay is dat de passendheid ook een tijdsdimensie heeft; er is sprake van stolling van netwerken, ook in innovatieve praktijken ontstaan vastere patronen en meer stabiele en Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het ipbbe 5 structurele verbanden. Wat als puur netwerk begint, institutionaliseert langzaam in een meer stabiel geheel, waarin ook meer traditionele sturing past. De vraag wanneer netwerksturing goed past heeft op verschillende momenten in de tijd, of in de levenscyclus van een kwestie, dus ook andere antwoorden. Ook hier zullen we vanuit de casus van de biobased economy komen tot meer algemene uitspraken over wanneer netwerksturing goed past en welke beweging daarin is waar te nemen. De biobased economy is een economie waarin nationale en internationale bedrijven non-food toepassingen vervaardigen uit groene grondstoffen, oftewel biomassa. De overheid stimuleert een toenemende inzet van biomassa, omdat het een alternatief vormt voor de oprakende fossiele grondstoffen en er zo een duurzame energievoorziening kan worden gerealiseerd. Biomassa heeft twee belangrijke voordelen ten opzichte van fossiele grondstoffen. In de eerste plaats is biomassa hernieuwbaar en is er geen sprake van uitputting. Daarnaast kan biomassa in principe klimaatneutraal worden toegepast voor de energievoorziening. Door biomassa in te zetten in verschillende sectoren van de economie, ontstaat er een biobased economy. En met deze bijzondere vorm van economie is er sprake van een systeeminnovatie: de biobased economy betreft een overgang van een economie die voornamelijk op fossiele brandstoffen is gebaseerd, naar een economie die vooral op groene brandstoffen is gebaseerd. Naast de duurzaamheidswinst kan het economisch ook aantrekkelijk zijn om bij die ontwikkeling in de voorhoede te opereren. Biobased economy is niet alleen een economie met daarin een belangrijke rol voor biomassa, maar ook een economische sector van bedrijven die hun businessmodel geheel of gedeeltelijk bouwen op biomassa. Om de biobased economy te stimuleren is in 2009 het Interdepartementaal Programma BioBased Economy (ipbbe) van start gegaan. Vanuit het programma wordt gewerkt aan het stimuleren van biobased economy. Daarbij wordt nadrukkelijk de samenwerking gezocht met maatschappelijke partijen en partners uit het bedrijfsleven, de wetenschap en de technologie. De aanpak gaat uit van doelvervlechting van partijen met een gedeeld belang, waardoor een zichzelf versterkende dynamiek ontstaat. Juist door deze partijen samen te brengen kunnen onverwachte ontmoetingen en innovatieve allianties ontstaan. Van daaruit ontstaat massa voor de beweging, die maakt dat de biobased economy van een idee langzaam een realiteit wordt. De overheid kan de biobased economy niet maken, maar kan met actieve en gerichte inzet wel bijdragen aan de totstandkoming, 6 Vorm geven aan inhoud groei en ontwikkeling ervan. Dat is althans de aanname achter het ipbbe. In dit essay analyseren wij of en hoe dat gebeurd is en verbinden we daar lessen aan voor zowel het werken in dit soort innovatieve programma s, als voor het evalueren van dergelijke inspanningen. In het najaar 2013 is een eerste beleidsevaluatie van het programma van start gegaan. Deze vertrekt vanuit een traditionele evaluatiemethodiek. Dat is een belangrijke stap in de verantwoording van de inspanningen en het leren van de aanpak. Tegelijkertijd is deze manier van monitoring en prestatiemeting beperkt van scope en lastig in lijn te brengen met de aanpak van het programma. Het programma heeft betrekking op een zich ontwikkelende sector, waarbij vooraf niet duidelijk is wat mogelijk is, wat nodig is, waar het heen beweegt en hoe dat precies zal gebeuren. Activiteiten zijn vooraf niet goed te voorspellen en causaliteit tussen de eigen inzet en de waargenomen opbrengsten is moeilijk scherp te maken. Dat is geen tekort van de methodiek, maar een mismatch van methode en onderwerp; de totstandkoming van de biobased economy en het programma ipbbe vereist daarom een andere dan de klassieke beleidsevaluatie. Daar komt bij dat op dit moment in de ontwikkeling van het programma het doel van evalueren niet alleen is om verantwoording te leggen over wat er is gebeurd, maar vooral ook om lessen te trekken voor de nabije toekomst. Het gaat om wat het programma heeft gedaan én om volgende stappen. Deels is het dus zaak om de balans op te maken, maar daarnaast ligt de nadruk sterk op het bepalen van de handelingsopties voor de komende tijd. Het Ministerie van Economische Zaken heeft de nsob daarom gevraagd een evaluatiemethode toe te passen, waarin de nadruk wordt gelegd op de specifieke benadering van het ipbbe, dus met veel oog voor de interactie van partijen en de dynamiek van onderop; met inzicht in de doorlopen stappen en strategische patronen daarin, maar ook met oog voor de volgende stappen en handelingsopties voor de toekomst. Dit essay vormt de weerslag van dat onderzoeksproces. Feitelijk onderzoeken we hier twee vragen: 1. Wat is een passende evaluatiemethodiek voor de netwerkaanpak van het Interdepartementaal Programma BioBased Economy? 2. Hoe zou de volgende fase van het programma eruit kunnen zien, gelet op de veranderende context en de aard van het programma? Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het ipbbe 7 Leeswijzer In voorliggend document geven wij weer welke verschillende evaluatiemethoden in de bestuurskundige literatuur beschreven worden en matchen we die aan de specifieke werkwijze van het ipbbe. Daarbij geldt dat de wijze van evalueren sterk afhankelijk is van het beeld van overheidssturing dat wordt gehanteerd; de vraag hoe te evalueren is nauw verbonden met de vraag hoe men in het programma feitelijk gewerkt heeft. Wij onderscheiden vier verschillende sturingsstrategieën: het Public Administration-perspectief, het New Public Management-perspectief, het perspectief van Network Governance en het perspectief van Societal Resilience. Elk van de vier perspectieven gaat gepaard met een andere opvatting van hoe sturing werkt én wat daartoe zinvolle evaluatie behelst. In het eerste deel van het essay werken we dat element uit: welke strategieën voor sturing zijn te onderscheiden en hoe matchen bestaande evaluatiemethoden daarmee? Vervolgens gaan we na hoe de werkwijze van het ipbbe te karakteriseren is in het perspectief van de sturingsstrategieën. Wij doen dit op basis van twee verschillende soorten gegevens. Ten eerste hebben wij een beleidsanalyse uitgevoerd. Aan de hand van relevante documenten over het ipbbe hebben wij een chronologische feitenreconstructie gemaakt. Daarin maken we inzichtelijk wat het ipbbe behelst. Daarnaast hebben wij een aantal gesprekken gevoerd met betrokken partijen, om meer inzicht te verkrijgen in het programma en de wijze waarop de activiteiten zijn uitgevoerd. De beleidsanalyse en de bevindingen uit de interviewronde zijn opgenomen in het separate bijlagendocument. In het laatste deel van dit essay gaan we in op de conclusies van onze evaluatie, waarbij we reflecteren op de strategie zoals we die hebben waargenomen, de resultaten die daarmee zijn behaald, en de betekenis daarvan voor de volgende stappen van het programma. 8 Vorm geven aan inhoud 2 Vier perspectieven op overheidssturing 2.1 Waarde in maatschappelijke en private netwerken In de literatuur over marktordening en overheidssturing staat vaak de dichotomie van publiek en privaat centraal. Waarde wordt ofwel geproduceerd op en via markten, of via collectieve productie door overheden. Tegelijkertijd zijn er interacties tussen beide, bijvoorbeeld via hybride organisaties, overheidssteun voor marktpartijen, verschillende vormen van publiekprivate samenwerking of marktordening door de overheid. Daarnaast is er sprake van dynamiek in bepaalde taken; een tijd lang worden ze door de overheid uitgevoerd, waarna ze naar de markt worden gebracht in privatiseringsoperaties. En vaak geldt bovendien dat taken die nu bij de overheid liggen ooit van de markt en privaat waren. De kracht van de dichotomie is dat deze ordenend en onderscheidend werkt in het indelen van taken en vormen. Een belangrijke beperking is evenwel dat vanuit dit basisonderscheid, overheid en markt als grote blokken tegenover elkaar worden gezet. Er zijn bestaande markten, waar de overheid zich dient terug te trekken. Marktpartijen verenigen zich in overlegplatforms om met de overheid te praten, in vormen van georganiseerd overleg. De overheid spreekt de sector aan, alsof het gaat om een eenheid aan belangen en perspectieven. Terwijl overheid en marktpartijen zeer divers zijn en er in hun onderlinge interactie allerlei variëteit is. Soms is het de overheid die trekt en duwt, maar tegelijkertijd is er een eigen beweging vanuit de markt. Kleine bedrijven hebben misschien weer andere belangen dan grote partijen, en innovatieve concepten hebben soms juist in volwassen markten in hun prille ontwikkelingsfase ondersteuning van de overheid nodig. Zo is de verhouding tussen markt en overheid, en de sturing van de markt, een ambivalent terrein waar de rol en houding van de overheid nooit vanzelfsprekend is. De discussie over de rol van de overheid in de omgeving van de markt wordt belangrijk als het gaat om vragen waarin meer dan alleen private doelen aan de orde zijn, of waarin maatschappelijk relevante verdelingen in het spel zijn. Nieuwe markten en innovaties zijn een voorbeeld van Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het ipbbe 9 een dergelijk domein. De literatuur over innovatie en ondernemerschap leert dat een doorbraak nooit door de overheid komt, maar dat er wel vaak sprake is van een rol van de overheid bij die doorbraak. Vaak door in een vroege fase van de technologie het voortouw te nemen en soms zelfs het eerste deel van de ontwikkeling te doen, door op de markt bepaalde bescherming aan te brengen tegen de dan nog niet concurrerende bedrijfsmodellen van prille nieuwe ideeën, of door regelgeving die verouderde of ingesleten bedrijfsmodellen ondersteunt langzaam af te bouwen. De overheid kan stimuleren, maar ook meer dwingend en begrenzend optreden. De overheid kan de markt mede maken, door het speelveld open te breken voor nieuwe partijen. Zo is de overheid bijvoorbeeld heel actief bij de introductie van elektrisch rijden in een volgroeide en op interne verbranding gebouwde markt. De idee daarbij is dat in de eerste fase van de ontwikkeling de technologie van elektrisch rijden bescherming nodig heeft, om concurrentiekracht te ontwikkelen. Later groeit de technologie dan naar volwassenheid en kan de overheidssteun worden afgebouwd. Voor het onderwerp van de biobased economy gelden vergelijkbare afwegingen (zie de beleidsanalyse in het bijlagendocument). Er bestaat geen grote twijfel over het toekomstige concurrentievermogen van aanbieders van biobased producten. Tegelijkertijd gaat het om technologie die vaak in de laatste fase van ontwikkeling is en daarmee nog niet helemaal rijp voor de markt. De productie is kleinschalig of moet in de praktijk nog uitontwikkeld worden. Dat kan alleen via introductie op de markt, maar daarvoor moet de markt wel open zijn. In veel gevallen gaat het daarbij om aanbod dat concurreert met ander, bestaand aanbod. Dat zijn vaak technologieën en verdienmodellen die al langer bestaan, waarvan ontwikkelingskosten al lang zijn terugverdiend en schaalvoordelen zijn bereikt. En het gaat vaak om producten waaraan de consument gewend is geraakt en die daarmee een voorsprong hebben op de nieuwe alternatieve productiewijzen en het aanbod dat daaruit voortkomt. Als laatste belangrijke punt geldt dat biobased technologie vaak gaat om aanbod van partijen die nu nog geen vaste plek op de markt hebben die ze betreden. Denk aan boerenbedrijven die zich in de energiesector melden. Zij maken geen deel uit van bestaande ketens en netwerken en het is niet vanzelfsprekend dat ze daar binnen komen. Deels heel pragmatisch, doordat ze niet weten waar die netwerken te vinden zijn. Deels ook vanuit strategische motieven, omdat gevestigde partijen belangen hebben bij het voor nieuwe invloeden gesloten houden van hun markt. Daarnaast is er nog de kwestie dat als partijen uit tot voorheen niet verbonden delen van 10 Vorm geven aan inhoud de markt elkaar vinden, ze nog niet vanzelfsprekend met elkaar verder komen. Ze spreken letterlijk een andere taal, kennen elkaars gebruiken en manieren van werken niet, en hebben andere tijdlijnen en perspectieven waarmee ze rekenen. Zelfs als ze elkaar vinden en van goede wil zijn is het niet vanzelfsprekend dat ze samen verder komen. Voor al deze thema s geldt dat de overheid ze niet kan oplossen voor partijen, maar mogelijk wel kan ondersteunen en helpen. Waarbij meteen ook de vraag op tafel ligt welk soort hulp daadwerkelijk helpt bij het ondersteunen van een opkomende markt. Uiteindelijk gaat het toch om het bereiken van werkelijke marktwerking, om sectoren die draaien op intrinsieke motieven en eigen verdienmodellen, zonder afhankelijkheid van subsidies en positieve regelgeving. Tegelijkertijd zien we in bijvoorbeeld dossiers als duurzame energie, energiebesparing en elektrisch rijden dat zonder ferme overheidsmaatregelen de markt moeilijk los komt. Fiscale stimulering (bijvoorbeeld windenergie en elektrisch rijden) of ordenende regels (zoals in Duitsland, waar duurzame energie voorrang op het net krijgt en een bodemprijs gegarandeerd is) zorgen er voor dat de nieuwe markt groeit en competitief wordt. De vraag is steeds hoe de overheid in kan stappen zonder over te nemen. En hoe de markt gestimuleerd wordt, zonder dat het een pseudomarkt wordt die er alleen is omdat de overheid hem feitelijk simuleert. Naar een ge(s)laagde strategie Een evaluatie van het ipbbe 11 2.2 Dynamiek in overheidssturing en organisatie De discussie over innovatie in netwerken is te plaatsen in een bredere discussie o
Similar documents
View more...
Search Related
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks