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Università degli Studi Roma Tre Facoltà di Giurisprudenza La questione palestinese: dalla Road Map ad Annapolis di Sara Shantala Ziccardi Relatore: Antonietta Di Blase A. A Introduzione Forse
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Università degli Studi Roma Tre Facoltà di Giurisprudenza La questione palestinese: dalla Road Map ad Annapolis di Sara Shantala Ziccardi Relatore: Antonietta Di Blase A. A Introduzione Forse mai nella plurimillenaria storia dell umanità 1 un così piccolo fazzoletto di terra, quale è la Palestina, è apparso carico di valori e di simboli, fonte di tensioni e conflitti, teatro di pellegrinaggi e di guerre, oggetto di aspirazioni e nostalgie struggenti 2. Qui è uno dei principali e tumultuosi crocevia delle vicende storico-politiche e del confronto fra popoli e imperi, qui è la culla delle tre grandi religioni monoteistiche: ebraismo, cristianesimo e islam. Dunque, questo piccolo fazzoletto di terra rappresenta il punto di riferimento per quasi tre miliardi di esseri umani. Guardando solo ai tempi più recenti il conflitto per la Palestina rappresenta un filo costante che ha attraversato tutto il Novecento e che ha segnato in modo drammatico l inizio del nuovo secolo e del nuovo millennio. Appena ventisei chilometri quadrati, ma ogni zona è intrisa di storia di ideali e di sangue, ne è una riprova la pluralità stessa dei nomi con cui questa terra è indicata: Palestina per gli arabi e più in generale per i musulmani, oltre che per la geografia moderna; Eretz Israel, cioè Terra di Israele o Terra promessa per gli ebrei; Terra di Canaan e Terra del latte e del miele per la narrazione biblica. Storicamente il nome di Palestina venne usato per la prima volta accertata dallo storico greco Erodoto, nel V secolo a.c.: Palaistine, nel testo erodoteo, voleva dire terra dei Filistei ed era l equivalente del termine arabo Filastin ; la regione ha, dunque, preso la sua denominazione da uno di quei popoli del mare che si stabilirono sulla costa mediterranea dell odierna Palestina nell ultima parte del II millennio a. C.. Il termine divenne di uso 1 Con storia dell umanità ci si riferisce alla storia conosciuta, documentata dai tes6 e dalle ricerche archeologiche. 2 Termini u6lizza6 nel testo di G. Lannu? Storia della Pales6na.Roma, corrente con il dominio romano: chiamata dapprima Iudaea, dal nome dell antecedente regno di Giuda, fu poi ribattezzata dall Imperatore Adriano Syria Palestina. Nell accezione moderna si intende per Palestina il territorio affidato nel 1920 dalla Società delle Nazioni al Mandato della Gran Bretagna, da cui il termine corrente di Palestina del Mandato ; ed è in questo contesto geopolitico che è nata e si è poi sviluppata lungo tutto il XX secolo la questione palestinese, come noi oggi la conosciamo. I paesi confinanti hanno assunto e assumono ancora oggi un ruolo importantissimo nella questione mediorientale, per questo motivo bisogna sapere che il territorio palestinese confina a nord con il Libano e la Siria, a est con la Giordania, all estremo sud con il Golfo di Aqaba, a sud/sud-ovest con il Sinai egiziano ed è bagnato ad ovest dal Mediterraneo. Attualmente il 78% dei territori costituisce lo Stato di Israele, mentre il restante 22% comprende la Striscia di Gaza e la Cisgiordania, con Gerusalemme est, occupate dall esercito israeliano nel giugno del Su questi ultimi territori, a norma delle risoluzioni dell Onu, dovrebbe insediarsi il costituendo Stato indipendente di Palestina; attualmente parte di essi, ossia i due terzi della Striscia di Gaza e poco più del 20% della Cisgiordania, è amministrata dall Autorità nazionale palestinese, mentre Gerusalemme est è stata illegalmente annessa da Israele nel Analizzando la situazione palestinese, emerge chiaramente come uno degli elementi che, negli ultimi decenni, ha pesato di più è l ignoranza di gran parte dell opinione pubblica occidentale riguardo la realtà di questa regione. Questo deficit conoscitivo è, a mio avviso, il frutto di diversi fattori. Primo tra tutti è stato ed è la costante manipolazione dei dati di base inerenti a questa regione e che trovano spazio nel senso di colpa del mondo occidentale nei confronti degli ebrei, senso di colpa ampiamente giustificato dalle persecuzioni antisemite durate quasi dieci secoli e culminate nello sterminio hitleriano. Sentendo di dovere qualcosa agli ebrei, l assoluta 5 maggioranza degli europei e degli americani ha pensato di potersi scaricare la coscienza, prima aiutando il movimento sionista a realizzare un progressivo insediamento in Palestina e poi fornendo alla politica espansionistica di Israele i mezzi materiali e la copertura morale necessari per realizzarla. In tal modo è avvenuto un trasferimento di colpevolezza, di cui parlano da molti anni gli intellettuali arabi. Vale a dire un trasferimento sia della colpa che dell obbligo di un risarcimento, dalla civiltà occidentale-cristiana a quella arabo-musulmana. La prima e fondamentale falsificazione è stata quella di presentare la Palestina come terra senza popolo, da assegnare ad un popolo senza terra, quando, invece, nel momento in cui il nascente movimento sionista coniava questo slogan, la striscia di terra che dal Giordano si estende fino al Mediterraneo era già una delle più popolate tra quelle non europee. La situazione potrebbe mutare se si arrivasse a vederla in termini diversi. Se si valutasse, cioè, a pieno la tragedia di un popolo che, certamente senza propria colpa, ma a causa di una eccezionale congiuntura internazionale e culturale, ha perduto la propria terra. Ma a questo punto ci si chiede se esporre i veri termini del conflitto mediorientale, parlare apertamente della sopraffazione subita dai Palestinesi non significa delegittimare Israele, ossia metterne in discussione l esistenza stessa. Personalmente ritengo che a questa possibile domanda debba essere data assolutamente una risposta negativa, in quanto una volta che qualcosa, sia pure nella sofferenza e nel sangue, è nato ed ha messo le radici, ancora più violento sarebbe, in nome di un astratta giustizia, provare a disfarlo. E una prova di questo si ha nell atteggiamento della maggior parte dei Palestinesi, che ormai si dichiarano pronti a convivere con Israele. La giustizia che questi Palestinesi chiedono è, innanzitutto, quella umana ed intellettuale che è stata loro tante volte negata: la comprensione della loro sorte spietata e la compassione per le loro lunghe sofferenze. 6 Ciò che può nascere da una migliore conoscenza di tutto quanto è avvenuto nelle terre del Mediterraneo orientale durante questo secolo è quindi un invito, non a nuove distruzioni, ma ad una pace di compromesso, che potrebbe rappresentare, oggi, un miglioramento della situazione attuale. Questa tesi ha ad oggetto gli accordi che hanno caratterizzato la questione palestinese dalla Road Map ad Annapolis, con uno sguardo approfondito su ciò che è avvenuto antecedentemente alla Road Map. Questi accordi hanno avuto il merito di cercare un compromesso tra le parti, ma non si sono dimostrati efficaci nella loro attuazione. In ogni caso, è importante conoscerli ed analizzarli per poter avere una visione più completa della questione palestinese, dato che consentono di ricostruire le linee di una possibile soluzione del problema. 7 Capitolo I Le funzioni dell Onu e la questione palestinese Il contributo che ha dato e dà l Onu all interno della questione palestinese è sicuramente rilevante, data la molteplicità di risoluzioni che sono state emanate a tal proposito. Per questo motivo, appare necessario analizzare il lavoro svolto dalle Nazioni Unite. Considerando i compiti affidati all Onu, ci si rende conto del rilievo che, in questo ambito, deve essere dato ai problemi dell autodeterminazione e del divieto dell uso della forza, problemi entrambe al centro della questione palestinese. Data l ampiezza dei compiti affidati, appare più semplice individuare le materie di cui l Organizzazione non può occuparsi che quelle oggetto delle sue competenze; un importante rilievo assume, a tal riguardo, la norma dell art.2, par.7, della Carta delle Nazioni Unite, in cui viene evidenziato come tale Organizzazione non debba intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato. L indeterminatezza dei fini, che conferisce all Onu la natura di ente politico, emerge dall art. 1 della Carta delle Nazioni Unite, dove vengono elencati i compiti dell Organizzazione: il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale; lo sviluppo di relazioni amichevoli fra gli Stati, fondate sul rispetto del principio dell uguaglianza dei diritti e dell autodeterminazione dei popoli; il conseguimento della collaborazione internazionale in campo economico, sociale, culturale ed umanitario; la diffusione della tutela dei 8 diritti e delle libertà fondamentali dell uomo senza distinzione di razza, di sesso, di lingua, e di religione. Tra i problemi che hanno più coinvolto l Onu, negli anni immediatamente successivi alla nascita dell Organizzazione, hanno assunto un rilievo prevalente quelli relativi al mantenimento della pace. Tra il 1950 e il 1960 l attenzione dell Onu si è concentrata soprattutto sulla decolonizzazione, nel quadro del principio di autodeterminazione dei popoli. Negli anni 70 particolare rilievo è stato dato alla collaborazione in campo economico, sociale, culturale ed umanitario, nella speranza ( che purtroppo ancora oggi resta tale) di eliminare o almeno attenuare le gravi disuguaglianze esistenti fra gli Stati e, quindi, di assicurare a tutti gli uomini pari dignità ed un avvenire migliore 1. In relazione al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, bisogna evidenziare il ruolo svolto dal Consiglio di Sicurezza, che ha il compito di tutelare la pace, attuando una serie di misure idonee a ristabilirla. La funzione conciliativa espressa dall articolo VI della Carta ha per oggetto questioni solo potenzialmente idonee a turbare la pace, esplicandosi in ordine alle controversie la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo la pace e la sicurezza internazionale 2. Il capitolo VII, invece, ha ad oggetto crisi internazionali in atto e, precisamente, ha ad oggetto l esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace, o di un atto di aggressione 3. La diversa gravità della situazione da fronteggiare si riflette nei diversi strumenti che il Consiglio di Sicurezza ha a disposizione in base all uno o all altro capitolo. L atto tipico attraverso il quale si esplica la funzione conciliativa, in base al capitolo VI, è, infatti, la raccomandazione, che è priva di forza vincolante. Il capitolo VII, invece, oltre a prevedere la possibilità di adottare raccomandazioni, stabilisce il potere del Consiglio di 1 Si veda a tal proposito il testo di B. Confor6 Le Nazioni Unite. Padova, A tal proposito si veda il capitolo VI art 33, 36, 37 della Carta delle Nazioni Unite. 3 Definizione espressa dall art.39 capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. 9 emanare sia decisioni 4, cioè atti che vincolino gli Stati cui si indirizzano, sia risoluzioni di carattere operativo 5, cioè atti con i quali il Consiglio di Sicurezza non si indirizza agli Stati, ma delibera di intraprendere esso stesso determinate azioni. Tali risoluzioni sono state adottate anche riguardo alla questione palestinese, in particolare sono stati adottati atti di varia natura. Sono state, infatti, adottate le misure previste dall art. 39, capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, nel quale rientrano anche quelle risoluzioni che, nell indicare procedimenti o termini di regolamento, adottano contemporaneamente una delle altre misure previste dal capitolo VII, come le misure provvisorie ex art. 40 o le misure implicanti o non implicanti l uso della forza ex art.41 e 42. Esempi di queste risoluzioni combinate ad altre misure previste dal capitolo VII, sono, in relazione alla problematica mediorientale, le risoluzioni n. 50 del 1948 e n. 338 del 1973 che, occupandosi di conflitti armati tra Israele e Stati arabi, invitavano le parti a cessare il fuoco e ricorrere alla mediazione. Una crisi internazionale qualificabile come minaccia o violazione della pace o atto di aggressione può svilupparsi su lunghi periodi e con fasi alterne, come nel caso della questione palestinese, tali da richiedere, di volta in volta, interventi di intensità diversa. Così, il Consiglio di Sicurezza è stato costretto sia ad adottare contemporaneamente più misure, sia a riprendere misure provvisorie anche dopo aver adottato altre risoluzioni in base al capitolo VII, ad esempio dopo aver raccomandato procedure di regolamento in base all articolo 39 o dopo aver deliberato misure non implicanti, o addirittura implicanti, l uso della forza 6. L elenco delle misure non implicanti l uso della forza, previste dall articolo 41 della Carta, non è 4 Art. 41 del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. 5 Art. 42 del capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. 6 Si veda a tal proposito B. Confor6 Le Nazioni Unite, Padova, 2000, p tassativo, in quanto una qualsiasi decisione o raccomandazione del Consiglio di Sicurezza che chieda agli Stati membri, esplicitamente o implicitamente, di tenere contegni, i quali suonino come sanzioni nei confronti di un determinato Stato, sono inquadrabili sotto l articolo 41. Un esempio potrebbe essere quel genere di risoluzione cui il Consiglio ricorre spesso e che consiste nel dichiarare invalidi certi atti statali interni. E il caso della risoluzione n. 252 del 1968, adottata contro Israele e ribadita in delibere successive 7, nella quale si legge che il Consiglio considera che tutte le norme e gli atti legislativi e amministrativi adottati da Israele, incluse le espropriazioni di terre, diretti a modificare lo status di Gerusalemme, sono invalidi 8. 7 Come ad esempio la risoluzione del n A tal proposito si veda il testo della risoluzione n. 252 del Le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza : la n. 242 del 1967 e la n. 338 del 1973 Considerando le risoluzioni adottate dall Onu all interno della questione palestinese, non si può prescindere dall analizzare due risoluzioni estremamente importanti, adottate dal Consiglio di Sicurezza: la n.242 del 1967 e la n. 338 del Queste due risoluzioni sono state richiamate da molti accordi di pace, quali, ad esempio gli Accordi di Oslo e il Memorandum di Wye River, così come vedremo successivamente. Nella risoluzione n. 242 del 1967 il Consiglio di Sicurezza, esprimendo la propria preoccupazione per la grave situazione in Medio Oriente, e, mettendo in evidenza l inammissibilità dell acquisizione di territorio per mezzo della guerra e la necessità di lavorare per una pace equa e duratura, nella quale ogni Stato dell area possa vivere in sicurezza, afferma che il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite richiede la creazione di una pace equa e duratura in Medio Oriente, che dovrebbe includere l applicazione dei due seguenti principi: il ritiro delle forze armate israeliane dai territori occupati nel recente conflitto e il rispetto della sovranità, dell integrità territoriale e dell indipendenza politica di ogni Stato nell area e del diritto di vivere in pace all interno di confini sicuri e riconosciuti, liberi da ogni minaccia o atto di forza. Il Consiglio di Sicurezza richiede, inoltre, al Segretario Generale di nominare un rappresentante speciale in Medio Oriente, al fine di creare e mantenere contatti con i paesi interessati, per promuovere un accordo e per incentivare gli sforzi di assistenza per 12 raggiungere una sistemazione pacifica e accettata, clausole e i principi della presente risoluzione 9. in conformità con le Una volta analizzato il contenuto della risoluzione è importante capire dinanzi a quale tipo di risoluzione ci troviamo, se siamo di fronte ad una risoluzione organizzativa o di fronte ad una risoluzione operativa. Partiamo dal presupposto che una risoluzione organizzativa è la risoluzione che istituisce organi o provvede ad eleggerne i membri ed è caratterizzata dal fatto che gli effetti immediati non sono configurabili come obblighi degli Stati membri, in quanto tali risoluzioni creano un diritto obbiettivo che è difficile tradurre in termini di rapporti giuridici, in termini di diritti ed obblighi. Le risoluzioni operative, invece, sono quelle che prevedono un azione condotta dall Organizzazione, per azione dell Onu si intende un azione direttamente condotta dall Organizzazione 10. Questa distinzione (tra risoluzioni organizzative e risoluzioni operative) non deve essere necessariamente intesa in maniera netta, in quanto una stessa risoluzione può avere al contempo carattere organizzativo ed operativo, allorquando, anziché prevedere che una certa azione sia svolta da un organo preesistente, istituisca un organo sussidiario ad hoc, qual è appunto il caso della risoluzione n.242 del In questa risoluzione, infatti, come abbiamo già avuto modo di verificare, viene istituito un organo sussidiario ad hoc, che, in questo specifico caso, è un rappresentante speciale in Medio Oriente, che ha il compito di creare e mantenere contatti con i paesi interessati per promuovere un accordo e per raggiungere una sistemazione pacifica. Nello stesso tempo, però, la risoluzione n.242 del 1967 rappresenta una decisione vincolante del Consiglio di Sicurezza, in quanto ha ad oggetto decisioni a 9 A tal proposito si veda il testo di C. Enderlin Storia del fallimento della pace tra Israele e Pales6na. La ricostruzione dei negozia6 di pace, ufficiali e segre6, a par6re dall assassinio di Yitzhak Rabin nel 1995 fino alla seconda in6fada, Roma, 2003, p La differenza tra risoluzioni organizza6ve ed opera6ve è analizzata nel testo di B. Confor6 Le Nazioni Unite Padova, 2000, pp tutela della pace non implicanti l uso della forza ex articolo 41 della Carta. Esaminando le disposizioni del capitolo VI e VII della Carta, infatti, si evince che il Consiglio ha normalmente potere di mera raccomandazione, ma può ricorrere a decisioni vincolanti solo nel quadro dell articolo 41 della Carta, cioè quando ritenga di trovarsi in presenza di crisi così gravi da richiedere misure sanzionatorie 11. Sulla scia della risoluzione n. 242 del 1967, il Consiglio di Sicurezza, considerato il mancato miglioramento della situazione, ha adottato, il 22 ottobre del 1973, la risoluzione n In essa il Consiglio richiede a tutte le parti partecipanti al conflitto di cessare il fuoco e di terminare immediatamente tutte le attività militari, dando, in questo modo, inizio all implementazione della risoluzione 242 del Stabilisce, inoltre, la necessità di iniziare i negoziati fra le parti interessate, volti a ristabilire ed equilibrare la situazione mediorientale. Una possibile domanda da porsi è, allora, se sussiste, in questo caso, un obbligo di negoziazione per gli Stati. In realtà, poiché, in questo caso, ci troviamo dinanzi ad una risoluzione vincolante del Consiglio di Sicurezza, visto e considerato il contenuto della risoluzione stessa, alla luce della quale devono essere adottate delle misure che non implicano l uso della forza ex art.41 capitolo VII della Carta, vi è un obbligo di negoziazione da parte degli Stati, che, attraverso lo strumento dell accordo, devono pervenire ad una situazione che tuteli la pace e garantisca l applicazione dei diritti fondamentali a tutti gli uomini. 11 A tal proposito B. Confor6 Le Nazioni Unite. Padova,2000, p Il ruolo dell Assemblea generale Secondo l articolo 24 della Carta delle Nazioni Unite, il Consiglio ha la responsabilità principale del mantenimento della pace. Ciò comporta che, durante l esercizio da parte del Consiglio di Sicurezza delle funzioni assegnategli dalla Carta nei riguardi di una controversia o nei riguardi di una situazione qualsiasi, l Assemblea generale non deve fare alcuna raccomandazione riguardo a tale controversia o situazione, a meno che non sia richiesta dal Consiglio di Sicurezza 12. In realtà, si è tanto discusso in passato sulla competenza dell Assemblea ad intraprendere azioni a tutela della pace e, più specificatamente, a deliberare misure del tipo di quelle previste dal capitolo VII della Carta. Tale competenza è stata sos
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