Please download to get full document.

View again

of 6
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.

University of Groningen. De Toekomst van de Wabo Tolsma, Hanna. Published in: Milieu & Recht

Category:

Graphics & Design

Publish on:

Views: 17 | Pages: 6

Extension: PDF | Download: 0

Share
Related documents
Description
University of Groningen De Toekomst van de Wabo Tolsma, Hanna Published in: Milieu & Recht IMPORTANT NOTE: You are advised to consult the publisher's version (publisher's PDF) if you wish to cite from
Transcript
University of Groningen De Toekomst van de Wabo Tolsma, Hanna Published in: Milieu & Recht IMPORTANT NOTE: You are advised to consult the publisher's version (publisher's PDF) if you wish to cite from it. Please check the document version below. Document Version Publisher's PDF, also known as Version of record Publication date: 2010 Link to publication in University of Groningen/UMCG research database Citation for published version (APA): Tolsma, H. D. (2010). De Toekomst van de Wabo: Een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging. Milieu & Recht, 37(2), Copyright Other than for strictly personal use, it is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Take-down policy If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim. Downloaded from the University of Groningen/UMCG research database (Pure): For technical reasons the number of authors shown on this cover page is limited to 10 maximum. Download date: De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging H.D. Tolsma In 2010 treedt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking. Plannen voor de toekomst van deze wet worden door de Minister van VROM echter op dit moment al voorbereid. De Tweede Kamer heeft in een motie de wens uitgesproken om in de Wabo een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging te realiseren. Dit artikel bevat een eerste verkenning van de juridische belemmeringen die hierbij verwacht kunnen worden Inleiding Met de invoering van de Wabo in 2010, wordt het omgevingsrecht op een ingrijpende wijze herzien. 3 In de integrale omgevingsvergunning, die de kern vormt van de Wabo, worden vijfentwintig vergunningstelsels geïntegreerd waaronder de bouwvergunning, de milieuvergunning en de monumentenvergunning. 4 Hoewel in dit artikel de omgevingsvergunning met integrale belangenafweging centraal staat, kent de Wabo een dergelijke omgevingsvergunning niet. Bij de voorbereiding van de Wabo is een keuze gemaakt tussen vier modellen op basis waarvan de omgevingsvergunning zou kunnen worden vormgegeven. In het wetsvoorstel is gekozen voor zogenoemde integratie met schotten (model 3). Dit betekent dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning door het bevoegde bestuursorgaan wordt beoordeeld aan de hand van een toetsingskader, dat bestaat uit een optelsom van de afzonderlijke en gescheiden toetsingskaders uit de diverse vergunningstelsels die in de omgevingsvergunning zijn opgegaan. De reden van de keuze voor model 3 is dat de realisering van een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging (model 4) een omvangrijke wetgevingsoperatie vereist die op korte termijn niet mogelijk is. 5 Het beleidsvoornemen van de regering is echter om in de toekomst in de Wabo een omgevingsvergunning met een integrale belangenafweging te realiseren. Dit houdt in dat de afzonderlijke toetsingskaders uit de diverse vergunningstelsels inhoudelijk worden geïntegreerd tot één integraal toetsingskader. In de literatuur is hier positief op gereageerd en wordt zelfs gepleit voor nog verdergaande inhoudelijke integratie met andere aspecten, zoals water. 6 Als voordeel wordt gezien dat verschillende aspecten van het omgevingsrecht (zoals milieu, natuur en ruimtelijke ordening) door het bevoegde bestuursorgaan in samenhang kunnen worden beoordeeld, zonder dat de grenzen van diverse toetsingkaders daarbij een belemmering vormen. Ook in de Tweede Kamer is draagvlak voor model 4. Zo is een motie aangenomen waarin de leden van de Tweede Kamer de regering verzoeken om nog in de huidige kabinetsperiode tot voorstellen te komen over de inhoudelijke integratie van toetsingskaders in één breed toetsingskader. 7 De Minister van VROM heeft aangegeven dat deze voorstellen meegenomen zullen worden in het actieprogramma Vernieuwing instrumentarium milieu en ruimtelijke ontwikkelingen. 8 De politieke wens om de omgevingsvergunning met integrale belangenafweging te realiseren, wordt in dit artikel als uitgangspunt genomen. 9 Hoe de voorstellen voor integratie van toetsingskaders binnen de Wabo er uit zullen gaan zien, is nog niet duidelijk. Het doel van deze bijdrage is om mogelijke juridische belemmeringen en eventuele oplossingsrichtingen bij de realisering van de omgevingsvergunning met integrale belangenafweging te verkennen. Eerst wordt aandacht besteed aan grenzen die voortvloeien uit het Nederlandse bestuursrecht (par. 2). Vervolgens wordt 1. Mr. Hanna Tolsma is als postdoconderzoeker verbonden aan de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen en per 1 juli 2009 werkzaam aan een door NWO gefinancierd onderzoek: De omgevingsvergunning met integrale belangenafweging: een verkenning van de juridische mogelijkheden. Met dank aan Kars de Graaf voor zijn opmerkingen bij een eerdere versie. 2. Op basis van deze eerste verkenning zal in het kader van het bovenstaande onderzoeksproject nader onderzoek worden verricht. 3. De Wabo is bekendgemaakt in het Stb. 2008, nr De Wabo zal naar verwachting op 1 juli 2010 in werking treden, zie Kamerstukken II 2009/10, , nr. 25, p. 3 en Kamerstukken II 2009/10, XI, nr. 18, p In dit artikel wordt niet ingegaan op de achtergronden en de hoofdlijnen van de Wabo. Zie hierover o.a. J.H.G. van den Broek, Wegwijzer Wabo en omgevingsvergunning 2009, Deventer: Kluwer 2009 en F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer, J.A.M. van der Velden, Het Kamerstukken II 2004/05, , nr. 18. In deze brief aan de Tweede Kamer zijn vier modellen beschreven. Bij de modellen 1 en 2 wordt uitgegaan van een coördinatie van verschillende vergunningen. Model 3 en 4 zijn gericht op de integratie van de diverse toestemmingstelsels. 6. J.H.G. van den Broek, De bouw maakt het met Wabo en omgevingsvergunning, BR 2008, p. 161; J.H.G. van den Broek, Kroonjuwelen met scherpe randjes, TO 2006, p ; R. Uylenburg, De omgevingsvergunning en het specialiteitsbeginsel, in: K.J. de Graaf, A.T. Marseille & H.B. Winter (red.), Op tegenspraak (Damen-bundel), Den Haag: BJu 2006, p ; R.J. van Dam, H.J.A.M. van Geest, S. Hillegers & T.E.P.A. Lam, De wet algemene bepalingen omgevingsrecht (nader) beschouwd, Gst. 2005, p ; A. Van Hall, Belangenafweging in de wet op de fysieke omgeving, in: A. Driesprong e.a., Lex aquarum, Liber amicorum. Opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving, opgedragen aan J.H.A. Teulings, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p ; J.H.G. van den Broek & J. Rutteman, Bedrijfsleven en milieubeweging steunen Wabo, M en R 2005, p Handelingen II 2007/08, nr. 34, p. 2618; Kamerstukken II 2007/08, , nr. 24 (motie leden Koopmans en Vermeij). 8. Kamerstukken II 2008/09, , nr. 44, p. 2. De motie wordt betrokken bij de actie bezinning op het leefomgevingsrecht. Ook de motie Pieper, die verzoekt om een fundamentele herziening van het omgevingsrecht, wordt meegenomen (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 16). Voor de zomer van 2010 zal de minister informeren over de voortgang van het Actieprogramma, zie Kamerstukken II 2009/ 10, nr. 47, p Nut en noodzaak van model 4 blijven in deze bijdrage derhalve buiten beschouwing. De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging ingegaan op de verhouding tot het Europese recht (par. 3). Het is niet voor het eerst dat in wetgeving bij vergunningverlening toetsingskaders worden geïntegreerd. Zowel in Nederland, als in andere landen is hier reeds ervaring mee opgedaan en is geprobeerd om omgevingsrecht te integreren (par. 4). De bijdrage wordt afgesloten met enkele concluderende opmerkingen (par. 5). 2. Het Nederlandse bestuursrecht Bij het uitwerken van mogelijke voorstellen tot integratie van toetsingskaders binnen de Wabo, zal in ieder geval rekening moeten worden gehouden met een aantal juridische problemen die in de literatuur zijn gesignaleerd en voornamelijk verband houden met het specialiteitsbeginsel (par. 2.1). Tevens wordt ingegaan op mogelijke oplossingsrichtingen (par. 2.2) Problemen gerelateerd aan het specialiteitsbeginsel Het specialiteitsbeginsel verlangt van de wetgever dat aan het bestuur afgebakende bevoegdheden worden toegekend, zodat burgers beschermd worden tegen willekeurig overheidsoptreden. Realisering van model 4 is niet in strijd met het specialiteitsbeginsel, maar zou wel negatieve gevolgen kunnen hebben voor de waarborgfunctie die het specialiteitsbeginsel vervult. 10 Zo zou de integratie van diverse omgevingsrechtelijke belangen in één breed toetsingskader kunnen leiden tot een ruim geformuleerd algemeen belang, zoals bescherming van de fysieke leefomgeving, waaraan de vergunningaanvraag moet worden beoordeeld. Door onder meer Schlössels, Michiels en Uylenburg is gewezen op de gevaren die gepaard kunnen gaan met één alomvattende toetsingsgrond. 11 In de eerste plaats wordt verondersteld dat een integraal afwegingskader onwenselijke consequenties heeft voor de rechterlijke toetsing. Door een vage algemene omschrijving van het te toetsen publieke belang krijgt de rechter minder houvast bij zijn toetsing. Is een publiek belang heel scherp gedefinieerd, dan is het voor een rechter ook eenvoudiger om te contstateren of de uitoefening van een bestuursbevoegdheid in lijn is met het specifieke publieke belang. Als het publieke belang niet scherp is omlijnd, dan wordt het voor een rechter ook moeilijker om de rechtmatigheid van een bevoegdheidsuitoefening te beoordelen. Wanneer de rechterlijke controle minder wordt, ontstaat in de tweede plaats het risico dat de vergunningverlening een meer willekeurig karakter krijgt. Het bestuur verkrijgt meer vrijheid om naar eigen inzicht te handelen. Een gevaar daarvan is dat de specifieke deelbelangen die in het brede toetsingskader zijn geïntegreerd, bij de vergunningverlening gemakkelijk ondergesneeuwd raken. Oftewel: dat het bestuur met bepaalde belangen meer rekening houdt in vergelijking met andere belangen. Gelet op de bescherming van milieubelangen is het bij de besluitvorming over een omgevingsvergunning bijvoorbeeld niet wenselijk dat het bestuur in een integraal afwegingskader de vrijheid heeft om economische belangen te laten prevaleren boven milieubelangen. In de derde plaats kan een integrale belangenafweging ten koste gaan van de rechtszekerheid van de burger. Als het bestuur meer vrijheid heeft om naar eigen inzicht belangen af te wegen, dan wordt het voor de burger moeilijk om op voorhand in te schatten op welke wijze de diverse algemene belangen door het bestuur worden afgewogen. Uit oogpunt van rechtsbescherming is dit onwenselijk. Gelet op bovengenoemde gevaren (minder rechterlijke controle, willekeurige belangenafweging door het bestuur en minder rechtzekerheid voor burger) wordt betwijfeld of het huidige beschermingsniveau van belangen na volledige integratie van toetsingskaders nog kan worden gehandhaafd. Om die reden wordt zelfs afgevraagd of model 4 haalbaar is. 12 Sommigen zijn overigens minder sceptisch. Van den Broek ziet de mogelijke uitruil van deelbelangen en de doorbreking van het specialiteitsbeginsel als belangrijke voordelen van een breed integraal toetsingskader. Hij is ervan overtuigd dat het beschermingsniveau minstens gelijk blijft en zelfs kan toenemen omdat initiatiefnemers én overheden niet langer door het keurslijf van het specialiteitsbeginsel worden gedwongen om te kiezen voor suboptimale oplossingen. 13 Hoe dan ook, de minister heeft de bovenstaande kritische opmerkingen uit de literatuur ter harte genomen. Zij heeft laten weten dat bij de integratie van toetsingskaders binnen de Wabo het streven niet is gericht op één alomvattende toetsingsgrond, maar dat beoogd wordt een samenhangend toetsingskader te ontwikkelen waaraan het bestuur in concrete gevallen toepassing kan geven. 14 Wat wij ons hier precies bij moeten voorstellen is, zoals eerder aangegeven, nog niet duidelijk Mogelijke oplossingsrichtingen Uit het voorgaande volgt dat voldoende rechtsbescherming en rechtszekerheid voor burgers belangrijke aandachtspunten zijn bij het realiseren van model 4. Verschillende oplossingsrichtingen zijn denkbaar. Om recht te doen aan het specialiteitsbeginsel, zou in een expliciet en gedetailleerd toetsingskader duidelijk kunnen worden aangegeven met welke belangen in welke mate rekening wordt gehouden bij de beslissing over een aanvraag van een omgevingsvergunning. 15 Daarmee rijst dan wel de vraag in welk opzicht model 4 een meerwaarde vormt ten opzichte van model Bij de gedachtevorming over verwezenlijking van model 4 is het mijns inziens dan ook relevant om in het oog te houden dat de mogelijkheid om deelbelangen tegen elkaar uit te ruilen als belangrijk 10. R. Uylenburg, De omgevingsvergunning en het specialiteitsbeginsel, in: K.J. de Graaf, A.T. Marseille & H.B. Winter (red.), Op tegenspraak (Damen-bundel), Den Haag: BJu 2006, p F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer & J.A.M. van der Velden, Het 2007, p. 140; R. Uylenburg, De omgevingsvergunning en de grenzen aan integratie, in: Aan de grens van de milieuvergunning (Vereniging voor mileurecht ), Den Haag: BJu 2007, p R.J.N. Schlössels, De ondraaglijke lichtheid van het specialiteitsbeginsel. Iets over integratie van bestuursbevoegdheden, coördinatie van besluiten en rechtsbescherming, in: A.W. Heringa e.a., Het bestuursrecht beschermd (Stroink-bundel), Den Haag: Sdu uitgevers 2006, p ; A.B. Blomberg, F.C.M.A. Michiels & A.G.A. Nijmeijer, Vergunningverlening in het omgevingsrecht: naar stroomlijning of integratie?, TO 2005, p. 5; P.C. Gilhuis, Naar minder of naar betere regelgeving in het milieurecht? Over herijking van de VROMregelgeving, TO 2004, p. 44; Ook de Raad van State is kritisch in zijn advies, zie Kamerstukken II 2006/07, , nr. 4, p F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer & J.A.M. van der Velden, Het 2007, p J.H.G. van den Broek, De kroonjuwelen van VROM. Herijking, omgevingsvergunning en omgevingswetboek, NJB 2005, p Kamerstukken I 2007/08, , D, p Vgl. R. Uylenburg, De omgevingsvergunning en het specialiteitsbeginsel, in: K.J. de Graaf, A.T. Marseille & H.B. Winter (red.), Op tegenspraak (Damen-bundel), Den Haag: BJu 2006, p Vgl. F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer & J.A.M. van der Velden, Het wetsvoorstel Wabo, s-gravenhage: Stichting Instituut voor Bouwrecht 2007, p De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging 148 voordeel wordt gezien. Om te voorkomen dat economisch minder interessante belangen structureel het onderspit delven, moet de belangenafweging op één of andere manier worden gereguleerd. Van Hall heeft daartoe enige suggesties gedaan en stelt voor om veiligheidskleppen op te nemen in de belangenafweging. 17 Een vrije belangenafweging zou moeten kunnen binnen vooraf gestelde randvoorwaarden, zoals bepaalde algemene beginselen (voorzorgbeginsel, de vervuiler betaalt, bestrijding aan de bron en het compensatie beginsel) en/of grenswaarden. Ook Van den Broek wijst op de mogelijkheid van een dergelijk systeem. Hij maakt onderscheid tussen aspecten waaraan niet kan worden getornd, zoals de zwartelijststoffen en belangen met een bandbreedte. Belangen kunnen binnen die bandbreedte wel tegen elkaar worden afgewogen. Hij geeft aan dat wel een model moet worden ontwikkeld om de omgevingsappels en peren af te kunnen wegen. 18 Om meer rechtszekerheid en houvast te bieden bij de belangenafweging, kan ook gedacht worden aan nadere normering voor de uitoefening van bevoegdheden. Via een nationaal en/of regionaal planstelsels zou genormeerd kunnen worden binnen welke kaders de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen moet worden uitgeoefend. Een ander juridisch instrument uit het omgevingsrecht is eveneens interessant. Naast de individuele vergunningplicht wordt in het omgevingsrecht gebruikgemaakt van algemene regels waarin milieueisen worden gesteld aan bepaalde categorieën inrichtingen (art Wm AMvB s, zoals het Activiteitenbesluit). Bedrijven die onder deze algemene regels vallen, die voor bepaalde bedrijfssectoren zijn vastgesteld, hebben geen milieuvergunning nodig. In het kader van het project Modernisering Algemene regels zullen voor steeds meer bedrijfstakken algemene regels gelden. 19 In de toekomst zal het vaak zo zijn dat voor een bedrijf, naast de benodigde omgevingsvergunning, ook algemene regels gelden voor wat betreft de bescherming van het milieu. Mogelijk kan het gevaar van het ondersneeuwen van deelbelangen binnen de belangenafweging worden voorkomen door de bescherming van specifieke belangen te reguleren via een stelsel van algemene regels. Een nadeel van een dergelijk systeem is dat het ten koste zou kunnen gaan van de mogelijkheid om de toepasselijke normen via vergunningvoorschriften af te stemmen op de omstandigheden van het geval. Tot slot kan nog gedacht worden om bij het creëren van een integraal toetsingskader een onderscheid te maken tussen de aard van de activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, zoals het bouwen van een bouwwerk zijnde een inrichting en het bouwen van een bouwwerk niet zijnde een inrichting. In het eerste geval zoudenop basis van het huidige recht meerdere vergunningen nodig zijn om de gewenste activiteit te realiseren (bouwvergunning en milieuvergunning) en in het tweede geval niet. Juist voor ingewikkelde activiteiten waarbij verschillende belangen een rol spelen (zoals ruimtelijke ordening, milieuaspecten, natuurbescherming en monumentenzorg) zou de mogelijke uitruil van deelbelangen een meerwaarde kunnen hebben. In de meerderheid van de gevallen gaat het volgens schattingen echter om wat wel genoemd wordt een enkelvoudige omgevingsvergunning. 20 Uitruil van deelbelangen met een complex afwegingskader is dan niet aan de orde. Wellicht is het mogelijk om categorieën van activiteiten te onderscheiden waar het integrale toetsingskader bij aansluit. Duidelijk is dat, om een zorgvuldige afweging te kunnen maken, de beschreven oplossingsrichtingen nader moeten worden uitgedacht, waarbij ook aandacht moet worden besteed aan de voor- en nadelen tussen de alternatieven. 3. Het Europese recht Een mogelijk obstakel bij de verwezenlijking van model 4 waar in de literatuur op is gewezen, betreft de verhouding tot het Europese recht. Het Nederlandse omgevingsrecht wordt in belangrijke mate beïnvloed door het Europese recht omdat een groot deel van nieuwe wet- of regelgeving op het terrein van het omgevingsrecht het gevolg is van implementatie van Europese richtlijnen. Een mogelijk probleem is dat de integratie op nationaal niveau niet aansluit bij het Europese recht. Het Europees milieurecht bestaat op dit moment voornamelijk uit sectorale regelgeving op het gebied van natuur, bodem, water, lucht, afval, geluid, producten en stoffen. Vedder stelt: Een nog verdergaande integratie (model 4) is moeilijk, zo niet onmogelijk, te verenigen met het ontbreken van integratie op Europees niveau. 21 Blomberg is dezelfde mening toegedaan. 22 Welke juridische knelpunten zijn te verwachten als de ontwikkeling op nationaal en Europees niveau niet overeenkomt? Complicaties worden met name verwacht op het terrein van de implementatie van Europese richtlijnen. Woldendorp wijst op het risico dat de nationale regelgeving en de implementatie van de Europese regelgeving ingewikkelder worden naarmate in de nationale regelgeving meer wordt afgeweken van de structuur, reikwijdte en terminologie van de Europese regelgeving. Daarbij komt dat de Europese regelgeving voortdurend verandert en dat de Nederlandse wetgever dan telkens moet nagaan wat daarvan de consequentie is voor het integrale toetsingskader binnen de Wabo. Gesteld wordt dat integratie eerder op Europees niveau dan op nationaal niveau zou moeten plaatsvinden. 23 Nu is op Europees niveau een voorzichtige tendens richting inhoudelijke integratie waarneembaar. Zo vormt de IPPC
Similar documents
View more...
Search Related
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks